Отношения между органами исполнительной власти и университетами. Функции органов исполнительной власти: определение и критерии выделения функции, классификация функций, критерии необходимости и рациональности Понятие и сущность механизма осуществляющего и
Федеральное правительство в целях единства государственного управления осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов Федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов, а также органов местной администрации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, по вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместного ведения.
Федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования органам исполнительной власти субъектов Федерации проекты нормативных правовых актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, а также по проблемам межтерриториального значения направляют свои предложения федеральным органам исполнительной власти, а также принимают к сведению сообщения об их рассмотрении.
Федеральные органы исполнительной власти не вправе вмешиваться в исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов Федерации. На рассмотрение федеральных органов исполнительной власти не могут быть внесены вопросы, отнесенные к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, когда эти полномочия делегированы в установленном порядке.
Правительство Федерации информирует органы исполнительной власти субъектов о подготавливаемых проектах своих постановлений, распоряжений и привлекает представителей субъектов Федерации к подготовке конкретных решений, затрагивающих их интересы. Органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе вносить в Правительство России встречные проекты решений. Представителям исполнительной власти субъектов Федерации предоставляется право знакомиться с подготовленными документами. При выработке актов по предметам совместного ведения Правительство Федерации учитывает предложения субъектов Федерации. Правительственные проекты направляются субъектам Федерации на ознакомление, поступившие от них предложения и замечания обобщаются. Окончательный вариант проекта постановления федерального Правительства снова направляется субъектам Федерации.
Законодательные и исполнительные органы государственной власти республик и соответствующие органы других субъектов Федерации могут обжаловать решения федерального Правительства Президенту России, в Высший Арбитражный Суд либо Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. Правительству Российской Федерации предоставляется право в пределах его компетенции разрешать споры и разногласия между подведомственными ему центральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливать действия правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Разногласия между Правительством России и субъектами Федерации по требованию конкретного субъекта разрешаются Президентом Российской Федерации.
Если коллизия остается, субъект Федерации может обратиться в Высший Арбитражный или Конституционный Суд Российской Федерации. До рассмотрения ходатайства о признании акта неконституционным в Конституционном Суде Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Федерации может приостановить на своей территории действие противоправного акта министерства, ведомства.
Центральные отраслевые и межотраслевые органы федеральной исполнительной власти, подведомственные как Правительству, так и Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ними Конституцией, либо в соответствии с федеральным законодательством, могут в сфере исключительного ведения Федерации в необходимых случаях для реализации своих функций создавать территориальные подразделения . Это, в частности, командования военных и пограничных округов, территориальные управления железных дорог, управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации, налоговые инспекции Государственной налоговой службы Российской Федерации, региональные центры Госсанэпиднадзора, ФАПСИ - Федерального агентства правительственной связи и информации и др.
Должностные лица территориальных и межтерриториальных подразделений центральных федеральных органов исполнительной власти назначаются руководителями министерств, ведомств.
В Конституции РФ закрепляются возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти аналогичным органам субъектов Федерации и, наоборот, право органов исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им часть своих полномочий в сфере их совместного ведения . Такая передача полномочий не может противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Взаимная передача Федерацией и ее субъектами своих полномочий в сфере исполнительной деятельности служит средством децентрализации властных функций в разумных пределах без ущерба для управляемости страной. Это договорный способ перераспределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Возможность передачи своих полномочий служит формой выражения равноправия участников федеративных отношений и направлена на выравнивание различий между регионами по уровню жизни и условиям экономического развития.
Передача полномочий при этом:
Затрагивает сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов (верхний предел делегирования ориентирован на исключительные полномочия федеральных органов исполнительной власти);
Касается только одной ветви власти - исполнительной;
Допускается только на определенное время, т.е. не может иметь постоянного характера, ибо это привело бы к неконституционному перераспределению полномочий между Федерацией и ее субъектами;
Требует взаимного согласия сторон;
Предполагает контроль за реализацией делегированных полномочий.
Правительство России координирует деятельность правительств республик и администраций других субъектов Федерации; осуществляет общий контроль за реализацией актов органов исполнительной власти. Центральные органы отраслевого и межотраслевого управления осуществляют аналогичные функции по вопросам своего ведения.
А.Л. Коковихин
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проблемы законодательного регулирования взаимоотношений органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации неоднократно поднимались в трудах ученых-государ-ствоведов, однако многие из них до сих пор остаются нерешенными.
В соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент РФ является арбитром при разрешении споров и разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина Президент РФ вправе приостанавливать действие этих актов до решения данного вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85) ". Следует отметить тот факт, что эта норма не гарантирует субъектам РФ той степени самостоятельности, которая фиксируется в других положениях Основного Закона. Необходимо обратить внимание на то, что ч. 2 ст. 77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент РФ вправе реализовывать свои полномочия лишь в указанных пределах, тогда как ч. 2 ст. 85 значительно расширяет его прерогативу. Хотя, согласно ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ, приведенное выше противоречие оставляет возможность Президенту РФ вторгнуться в права того или иного региона. М.С. Саликов справедливо отмечает, что «Конституция РФ оставляет место для вольного и невольного произвола по отношению к субъектам Федерации» 2. Следует согласиться с рекомендацией автора изъять из ст. 85 ч. 2, оставив лишь ч. 1, предусматривающую возможность использования Президентом РФ согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными государственными органами 2. В то же время, мы считаем интересным вариант, предложенный А.В. Безруковым, который предусматривает редакцию ч. 2 ст. 85 с удалением из нее положения о несоответствии федеральным законам 3.
Вызывает определенный интерес фигура полномочного представителя Президента РФ. Определенный общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. о полномочном представителе Президента в федеральном округе и положение о нем, утвержденное данным указом. Если раньше институт полномочных представителей был учрежден почти в каждом регионе и Президент контактировал более чем с 80 представителями, то теперь вся территория России условно поделена на семь федеральных округов. Это, безусловно, увеличивает эффективность взаимодействия с регионами, а следовательно, и делает более эффективным осуществление исполнительной власти. В то же время нельзя не обратить внимание на существующие противоречия.
Руководители регионов лишились прямого выхода на главу государства, хотя решение ряда ключевых вопросов требует прямого взаимодействия глав регионов с Президентом РФ. Поэтому ограничение прямого взаимодействия путем включения дополнительного звена вряд ли можно считать правильным, хотя и очевиден тот факт, что эффективность деятельности Президента РФ повышается.
Довольно широк круг функций полномочного представителя Президента РФ, которые закреплены в гл. 3 Положения о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ. Однако реально существует лишь два механизма контроля за деятельностью территориальных органов исполнительной власти: 1) участие в работе региональных коллегий органов исполнительной власти и согласование кандидатуры для назначения на должность руководителя территориальных органов исполнительной власти; 2) согласование направляемых в федеральные органы исполнительной власти представлений о награждении государственными наградами, присвоение почетных званий и организация контроля за исполнением федеральных законов и иного федерального законодательства. Контрольные функции полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе недостаточно урегулированы в законодательстве РФ и во многом пересекаются с функциями иных органов государственной власти (например, организация контроля за исполнением федерального законодательства отнесена к функциям правоохранительных органов). Поэтому, на наш взгляд, функции полномочного представителя должны получить более четкую правовую регламентацию, например, в форме федерального закона.
Представляется так же необходимым рассмотреть вопрос о более высоком уровне правовой защиты полномочного представителя. Необходимо более подробно прописать основания ответственности и отстранения от должности полномочного представителя, указав, в чем конкретно может выразиться неисполнение или ненадлежащие исполнение им своих обязанностей, к каким последствиям это привело или могло привести. Это поможет сделать статус полномочного представителя более стабильным и защищенным.
Договорная практика, которая сложилась между федеральной властью и субъектами Федерации в вопросе разграничения предметов ведения и полномочий между ними, так же имеет ряд проблем. Интересен вопрос о месте договора в иерархии Российского законодательства. Наиболее приемлемая иерархическая лестница, на наш взгляд, выглядит следующим образом: Конституция РФ, принятые на ее основе федеральные законы, законы субъектов РФ, принятые на основе Конституции РФ и федеральных законов договора (соглашения). На практике же мы порой наблюдаем подмену закона договором. Так, например, в соответствии со ст.67 Водного Кодекса РФ разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в области использования и охраны водных объектов определяется настоящим Кодексом, а при необходимости - и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ 4. И это не единственный пример. Договоры, на наш взгляд, не должны подменять федеральное законодательство, а должны служить временным регулятором отношений между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ с последующим принятием соответствующих законодательных актов по этим вопросам.
Так же остается неясным вопрос, какую форму необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции, договор или соглашение. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу по взаимному соглашению осуществление части своих полномочий. Других случаев использования термина «соглашение» в самой Конституции РФ не содержится. На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях: соглашение о передаче осуществления части полномочий; соглашение о разграничении компетенции; соглашение о разграничении государственной собственности; соглашение об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений и т.д. Как видно, соглашение используется не только в значении, указанном в ст. 78, следовательно, нужна ясность в использовании соглашения как правовой формы разграничения государственной власти. Пока большинство подписанных соглашений не являются актами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти. По содержанию это акты, декларирующие необходимость сотрудничества, согласования деятельности в определенных сферах, либо устанавливающие взаимные обязательства воздерживаться от неконституционных и противоправных действий или односторонние финансовые обязательства Правительства и другие вопросы организационного характера. Такая практика подтверждает истинность того, что соглашения нецелесообразно превращать в правовую форму, заменяющую законодательство.
Примечания
1 См., напр.: О приостановлении действия Постановления администрации Архангельской области от 10.02.99 № 45 «Об утверждении Временного положения о лицензировании деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемой на коммерческой основе: Указ Президента РФ от 27 июля 2000 года // Рос. газ. 2000. 1 авг.; О приостановлении действия Указа Президента Республики Ингушетия от 26.04.99 №102 «О некоторых мерах по урегулированию процесса миграции в Республики Ингушетия: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года // Рос. газ. 2000. 5 сент.
2 Проблемы науки конституционного права / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин Екатеринбург, 1998. С. 209.
3 См.: Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журн. рос. права. 2001. № 1. С.112.
4 Водный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
Е.А. Киреева СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ ПРАВА
В юридической литературе традиционно считается актуальным исследование факторов, детерминирующих поведение людей. В разное время отечественными учеными рассматривались различные аспекты взаимообусловленности и роли объек-
Тема № 14
«Органы исполнительной власти»
Вопросы темы:
1. Органы исполнительной власти как субъекты административного права
Орган исполнительной власти - учреждение, созданное в соответствии с тре-бованиями законодательства для участия в осуществ-лении функций исполнительной власти и наделенное для этих целей государственно-властными полномочиями.
Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетен-цию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответ-ствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.
Орган исполнительной власти обособлен юридически (имеет свою структуру, не входит в состав другой организации, его компетен-ция не производна от компетенции иного органа), функционально (осуществляет управленческие функ-ции в определенной сфере жизни общества в соответ-ствии с его компетенцией) и юридически (компетенция не производна от компетенции иного органа).
» самостоятельны в осуществлении исполнитель-ной и распорядительной деятельности, в отноше-ниях с субъектами представительной и судебной властей. В целях нормального функционирова-ния государства органы исполнительной власти постоянно взаимодействуют с другими ветвями власти;
» обладают государственно-властными полномочия-ми строго в пределах установленной для них ком-петенции;
» их деятельность носит подзаконный характер;
» находятся на бюджетном финансировании.
Основы правового статуса, порядок деятельности и компетенция, система орга-нов исполнительной власти регулируются Конституци-ей РФ.
Правосубъектность органа исполнительной власти возникает одновременно с его образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением.
Образование, структура, порядок деятельности и компетенция орга-нов исполнительной власти (их задачи, функции, права и обязаннос-ти, формы и методы деятельности) определены и закреплены в соот-ветствующих законах, положениях и иных нормативных актах.
Признаки органов исполнительной власти:
≈ осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
≈ наделены оперативной самостоятельностью;
≈ имеют, как правило, постоянные штаты;
≈ образуются вышестоящими органами;
≈ подотчетна и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти.
2. Система и виды органов исполнительной власти
Все органы исполнительной власти государства представляют собой единую систему. Система органов исполнительной власти - совокупность органов исполнительной власти и система их взаимоотношений, построенная на основе разграниче-ния компетенции между ними.
Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения между ними компетенции и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России.
Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни.
Единая система органов исполнительной власти действует только в пределах ведения Федерации и совместного ведения с субъектами Федерации. В этих рамках исполнительные органы субъектов находятся в подчинении Правительству и соответствующих министерств и ведомств. Федеральные органы в субъектах Федерации могут создавать свои территориальные органы.
В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня (вида) органов:
Руководящие органы (Президент, Правительство РФ) и
Органы государственной администрации (министерства и ведомства).
Исполнительные органы субъекта Федерации, в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами, по вопросам своих исключительных полномочий и предметов ведения независимы от Федеральных органов исполнительной власти.
Орган исполнительной власти – это организация, которая, являясь составной частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена государственными полномочиями по руководству хозяйственной, социально-культурной административно-политической сферами и заниматься межотраслевым управлением.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из следующих блоков:
» целевой (включает нормы о целях, задачах, функциях, принципах дея-тельности);
» организационно-структурный (включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок образования, реорганизации и ликвида-ции; структуру; линейную и функциональную подчиненность);
» компетенционный как совокупность властных полномочий и подведом-ственности (компетенция в области планирования, контроля и т. д.).
Ядром административно-правового статуса органа исполнительной власти является компетенция, выражающая меру власти, которой он наделен для выполнения своих задач. Компетенция представляет собой нормативно определенный объем прав и обязанностей в отношении установленного предмета ведения. Её надо отличать от функций и задач: через функции определяются основные направления деятельности органа по достижению поставленных перед ним целей, а через компетенцию определяются пределы властных полномочий и предмета ведения при осуществлении возложенных на него функций. Различие компетенции между органами исполнительной власти происходит по объему прав и обязанностей.
Органы исполнительной власти разнообразны, что связано с различными сферами их деятельности, объемом компетенции и др. Это дает возможность группировать их по различным основаниям.
Виды органов исполнительной власти:
1. В соответствии с федеративным государственным устройством Рос-сийской Федерации различаются:
= федеральные органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные коми-теты, федеральные службы и комиссии, федеральные надзоры, департаменты, глав-ные управления, российские агентства);
= органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: рес-публик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения.
2. В зависимости от объема и характера компетенции можно выделить:
> органы общей компетенции , которые осуществляют управление боль-шинством отраслей их сферы деятельности (Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ);
> органы специальной компетенции , которые осуществляют отраслевое, либо межотраслевое (функциональное), либо смешанное управление (Агентство по атомной энергетике, ФСБ);
> органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство отдель-ными сферами или отраслями управления (министерство путей и сообщений, Минавиапром и т.п.);
> органы внутриотраслевой компетенции - руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные органы федеральных министерств по своим направлениям);
> органы межотраслевой (функциональной) компетенции - выполняют общие специализированные функции для всех или большинства от-раслей и сфер управления (пр. Министерство промышленности, науки и технологий);
> органы смешанной компетенции , т. е. органы, имеющие признаки как отраслевой, так и межотраслевой сферы деятельности (например, Ми-нистерство здравоохранения Российской Федерации руководит подве-домственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществ-ляет межотраслевое управление медицинскими службами Министерства внутренних дел и Министерства обороны).
3. Организационно-правовая форма являются признаком, по которому органы исполнительной власти подразделяются на:
Правительства, советы министров, имеющие статус правительств, министерства, государственные комитеты (на уровне РФ, субъектов Федерации, Москвы, Санкт-Петербурга);
Комитеты, службы, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, отделы и т. д. (на различных уровнях).
4. По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполни-тельной власти делятся на:
единоначальные - органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган ру-ководителю;
коллегиальные - организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов (феде-ральные комиссии, службы, надзоры, российские агентства). Образуются коллегии в составе руководителя органа, его заместителей и руководящих работников ведущих структурных подразделений. В коллегиальных органах реше-ния принимаются большинством их членов в сочетании с персональ-ной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Руководитель принимает решения по внутриведомственным вопросам.
Президент Российской Федерации в сфере исполнительной власти
Президент не входит организационно в систему какой-либо ветви государственной власти. Осуществляя государственную власть в качестве главы государства, Президент Российской Федерации возвышается над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.
Более четверти федеральных органов находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ: оборона (главком), безопасность, внутренние дела, иностранные дела, чрезвычайные ситуации и др. В соответствии с положениями Конституции РФ (ст.80-90) и федеральными законами обладает широкими полномочиями в области исполнительной власти, которые распространяются на все сферы государственного управления. Учитывая удельный вес полномочий Президенте РФ и их характер позволяют отнести его к особым субъектам административного права, и в частности субъектам исполнительной власти.
Президент Российской Федерации, не являясь формально главой исполнительной власти, активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных ор-ганов, что выражается в следующих формах:
≈ непосредственно (исходя из прямой подчиненности федеральных орга-нов исполнительной власти);
≈ косвенно (через Правительство).
В сфере исполнительной власти Президент Российской Федерации обладает рядом полномочий :
Назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правитель-ства Российской Федерации;
Имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Рос-сийской Федерации;
Принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
Представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Цент-рального банка Российской Федерации;
По предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;
Формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации;
Формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
Назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;
Вносит законопроекты в Государственную Думу;
Подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по воп-росам исполнительной власти);
Обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внеш-ней политики государства;
Издает указы и распоряжения;
Может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Феде-рации и органами государственной власти субъектов Российской Фе-дерации, а также между различными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
Вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Консти-туции, федеральным законам и международным обязательствам Рос-сийской Федерации или нарушения этими актами прав и свобод чело-века и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Правительство Российской Федерации и его полномочия
Правительство Российской Федерации - это коллегиальный орган, который возглавляет систему исполнительной власти Российской Фе-дерации и издает административно-правовые акты от своего имени.
Конституция РФ 1993 г., сохраняя определенную преемственность в законодательной регламентации деятельности Правительства РФ, существенным образом изменила его статус и место в системе федеральных органов государственной власти. Согласно ст.11 Конституции РФ Правительство является одной из ветвей власти, тем самым определяется его «равенство» с другими законодательной, судебной и Президентской властями. Действующая Конституция РФ исходит из самостоятельности всех ветвей власти и не предусматривает субординации и подчиненности Правительства ни парламенту, ни Президенту России.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государства, возглавляет единую систему исполнительной власти. Правовую основу деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные указы Президента РФ.
Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей и министерств и ведомств, многие из которых образуют в субъектах Федерации свои территориальные органы. Состав Правительства Российской Федерации, порядок его формирова-ния, цели, основные направления деятельности, полномочия, взаимоот-ношения с Президентом и Федеральным Собранием регламентируются Конституцией РФ. Так, статья 110 Конституции гласит: "Правитель-ство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров". Конкретные пол-номочия Правительства РФ по общим, межотраслевым, отраслевым и другим вопросам закреплены в федеральных законах и актах Прези-дента РФ. Отдельные полномочия установлены Законом РФ от 22 де-кабря 1992 года № 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Рос-сийской Федерации", который действует в части, не противоречащей Конституции РФ.
Конституция РФ определяет следующие полномочия Правительства Российской Федерации:
Разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
Проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
Проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социаль-ного обеспечения, экологии;
Управление федеральной собственностью;
Реализация мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, внешней политики Российской Федерации;
Обеспечение законности, прав и свобод граждан;
Охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступ-ностью;
Иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федераль-ными законами, указами Президента РФ.
Президент может самостоятельно вводить должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства. Число заместителей определяется Президентом. В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум, состоящий из Председателя, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра – руководителя Аппарата Правительства. При Правительстве для решения оперативных вопросов образована и действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам во главе с Первым заместителем Председателя Правительства.
Министерство РФ – федеральный орган исполнительной власти (отраслевые и межотраслевые), проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Государственный комитет и федеральная комиссия Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Федеральная служба (руководитель службы), российское агентство (генеральный директор), федеральный надзор России (начальник федерального надзора) – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.
Министров РФ условно можно разделить на две статусные группы: первая – напрямую подчиняются Президенту и им назначаются, вторая – работают под непосредственным руководством Председателя Правительства и назначаются Правительством. Такое положение не выключает министров из работы Правительства и они обязаны выполнять все решения правительства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства наравне с другими министрами.
Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Федеральные органы исполнительной власти
Согласно Указу Президента РФ от 14 августа 1996 года № 1176 систе-му федеральных органов исполнительной власти составляют министер-ства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные фе-деральные органы исполнительной власти (государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации). Цен-тральные органы исполнительной власти функционируют в экономи-ческой, социально-культурной и административно-политической сфе-рах. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 17 августа 1999 года № 1062 (в ред. от 12.11.99).
Организационно-правовые формы центральных органов исполнитель-ной власти:
федеральные министерства .
Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координи-рующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов испол-нительной власти. Федеральные министерства являются центральны-ми единоначальными органами. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в Правительство, издает при-казы, распределяет обязанности между своими заместителями.
Госу-дарственный комитет РФ - федеральный орган исполнительной вла-сти, осуществляющий межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Правовое положение федеральных министерств и государственных ко-митетов характеризуется следующими общими чертами :
» перечень устанавливается Президентом Российской Федерации;
» они относятся к центральным органам исполнительной власти и дей-ствуют в пределах своей компетенции в масштабах страны;
» большинство их работает под непосредственным руководством Прави-тельства Российской Федерации;
» положение о федеральном министерстве, государственном комитете утверждается Президентом или по его поручению Правительством Рос-сийской Федерации;
» министры и председатели государственных комитетов назначаются Пре-зидентом Российской Федерации;
» министерства и государственные комитеты наделены самостоятельно-стью во взаимоотношениях с соответствующими органами других вет-вей власти, Правительством, между собой, однопрофильными ниже-стоящими органами;
федеральные ведомства (комитеты; федеральные службы; агентства; инспекции, комиссии, центры и другие органы).
Ведомства являются самостоятельными органами исполнительной власти и не могут вхо-дить в состав министерств и государственных комитетов. Федеральные службы, агентства, инспекции - органы функциональной или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотрас-левой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями.
Таким образом, можно выделить органы: осуществ-ляющие руководство отраслями; занимающиеся меж-отраслевым регулированием, координацией; контроля и надзора; органы по определенным проблемам.
Устройство центрального органа:
Руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ве-домственные научные и иные советы);
Производственные структурные подразделения, которые руководят служ-бами, непосредственно выполняющими определенные задачи (в Мини-стерстве внутренних дел - Служба уголовного розыска, ГАИ);
Штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной деятель-ностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их Конституциями, законами и иными актами; других субъектов Российской Федерации - их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, и указами Прези-дента Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъекта Федерации входят в единую систему исполнительной власти наряду с федеральными органами в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной власти России. Принцип единства системы предполагает, что в нее входят высшие должностные лица (главы) исполнительной власти субъектов. Данное правовое отношение приводит к их подчиненности федеральному Президенту и Правительству России по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта. Аналогично строятся отношения между другими структурными составными частями исполнительной власти субъекта с федеральными органами (министерствами и ведомствами). Правительство вправе контролировать осуществление полномочий в сфере исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта, а также делегированных субъекту полномочий центральных органов исполнительной власти.
Руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемые субъектом Федерации, осуществляется главой исполнительной власти субъекта, который назначает их руководителей.
По предметам ведения исключительной компетенции субъекта Федерации им создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, подчиняющиеся исключительно главе исполнительной власти субъекта и не входят в систему исполнительной власти Российской Федерации.
Исключение составляют органы исполнительной власти, ведающие вопросами совместной компетенции – их руководители назначаются соответствующим федеральным министром по согласованию с главой исполнительной власти субъекта Федерации. Такие ведомства имеют двойное подчинение: по вертикали (функциональное) – соответствующему федеральному органу, по горизонтали (линейное) – главе исполнительной власти субъекта.
В субъектах Российской Федерации действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.
В системе государственной власти субъектов Российской Федерации выделяются: президенты и главы субъектов Российской Федерации или главы их администраций.
Президенты, главы субъектов или глав их администраций обладают широкими полномочиями в сфере исполнительной власти.
Органами общей компетенции являются:
* правительства республик, образуемые либо представительными орга-нами, либо Президентами, либо на основании сочетания выборности;
* администрации краев, областей, автономной области, автономных округов.
Комплекс полномочий этих органов закреплен законодательством субъек-тов Российской Федерации и включает в себя:
« разработку и представление на утверждение представительному органу бюджета, обеспечение его исполнения;
« распоряжение и управление имуществом;
« разработку и реализацию программ в сфере управления;
« осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граж-дан, охране общественного порядка;
« принятие правовых актов.
Органами отраслевой и межотраслевой компетенции являются: министерства, комитеты, службы, инспекции, главные управления и др.
Их структура, порядок формирования, полномочия, организация дея-тельности определяются нормативными актами соответствующих субъектов Российской Федерации.
Территориальные федеральные органы исполнительной власти
Территориальные органы министерств и ведомств Российской Феде-рации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Свою деятельность они осуществляют под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти. Вопросы осуществления деятельности территориальными орга-нами, находящиеся в компетенции субъектов Федерации, решаются во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.
Территориальные органы действуют на основе Конституции РФ, за-конов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и руководству-ются в своей деятельности правовыми актами министерств и ведомств Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов произ-водятся соответствующим центральным органом федеральной испол-нительной власти по согласованию с администрациями краев, облас-тей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Основными принципами в деятельности территориальных органов яв-ляются:
≈ соблюдение законности;
≈ разделение законодательной, исполнительной и судебной властей;
≈ разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;
≈ персональная ответственность.
Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регио-нов, в которых они осуществляют свою деятельность. Задачи и функ- ции общего характера определены Постановлением Совета Мини-стров - Правительства РФ от 27 мая 1993 года № 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации". Согласно указанному документу территориальные органы:
> принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в вы-работке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации;
> участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов Федерации по разработке и реализации мероприятий, каса-ющихся сферы их деятельности;
> систематически информируют министерства и ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими в регионах работе.
Территориальные органы имеют право:
♦ представлять соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъек-тов Федерации;
♦ запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществле-ния своей деятельности (от соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Фе-дерации), нужные сведения для выполнения возложенных на них за-дач (от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности), информационно-аналитические материалы, экономи-ко-статистические данные (от органов статистики);
♦ участвовать в работе соответствующих центральных органов федераль-ной исполнительной власти;
♦ принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с экономическими процессами в регионах;
♦ вносить предложения соответствующим центральным органам федеральной исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления как субъекты административного права
Осуществление местного самоуправления в Российской Федерации регламентируется Конституцией РФ, Законами РФ "О местном само-управлении в Российской Федерации" и "Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации", Указом Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и другими нормативными актами.
Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов исполнительной власти и являются самостоятельными органами управления.
Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и га-рантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответствен-ность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы мест-ного самоуправления - собрание представителей (дума, муниципаль-ный комитет и т. п.), глава местного самоуправления (глава местной администрации, мэр, староста и т. п.).
Создание отдельных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях в силу закона носит обязательный характер, другие же могут создаваться в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интере-сы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Выборный представитель-ный орган местного самоуправления (собрание представителей) рабо-тает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои засе-дания главой местного самоуправления (главой местной администрации).
В исключительном ведении представительных органов местного само-управления находятся:
» принятие общеобязательных правил по предметам ведения муници-пального образования, предусмотренных уставом муниципального об-разования;
» утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
» принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
» установление местных налогов и сборов;
» установление порядка управления и распоряжения муниципальной соб-ственностью;
» контроль за деятельностью органов местного самоуправления и долж-ностных лиц местного самоуправления.
Глава муниципального образования - должностное лицо органа местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, которое выпол-няет организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления. Избирается гражданами, проживающими на соответст-вующей территории, или представительным органом, которым он подотчетен.
Должностные лица органов местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих.
Иные ОМС образуются на основании устава муници-пального образования.
Правовой статус органов местного самоуправления (ФЗ «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в РФ») ха-рактеризуется тем, что:
♦ они отделены от государства, не входят в систему государственной вла-сти , взаимодействуют с органами исполнительной власти на основе права;
♦ их общий статус, принципы организации, основные варианты организа-ционных форм, полномочия установлены правом ;
♦ реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции РФ и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе, админи- стративно-правовые отношения ;
♦ органы местного самоуправления могут быть наделены законом от дельными государственными полномочиями с передачей для их осу-ществления материальных и финансовых средств;
♦ Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения , владения и рас-поряжения муниципальной собственностью;
♦ общие принципы и гарантии местного самоуправления не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти.
♦ принимают по вопросам своего ведения собственные правовые акты ;
♦ решения органов местного самоуправления могут быть отменены только приняв-шими их органами или признаны недействительными по решению суда (обязанность отменить данный акт возлагается на субъектов, их принявших).
Предусматривается возможность участия населения в осуществлении МС в форме территориального обще-ственного самоуправления (на территориях, не являю-щихся муниципальными образованиями).
Административное право — отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, а также в сфере негосударственного управления при осуществлении органами местного самоуправления делегированных им функций органов исполнительной власти (Большой юридический словарь). Предмет административного права — урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления , т.е. отношения, связанные с реализацией государственной и муниципальной властью в лице их исполнительной ветви непосредственного управляющего воздействия на общественные процессы.
Для более точного понимания приведенного определения и выяснения связи между административным правом и органами исполнительной власти, я для начала рассмотрю подробнее суть терминов «государственное управление », «органы государственного управления », а также их соотношение с понятием «орган исполнительной власти » и «исполнительный орган ».
Существует множество определений понятия «государственное управление». Все их можно разделить на две группы. Первая группа дает определение в широком смысле : государственное управление как организующее воздействие всего государственного аппарата на широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами. В узком смысле государственное управление — это непосредственное исполнительно-распорядительное воздействие той части государственного аппарата, которая предназначена для непосредственного воплощения в жизнь государственного курса, т.е. деятельность органов исполнительной власти и иных субъектов, наделенных соответствующими исполнительно-распорядительными полномочиями (например, Президента России, Прокуратуры РФ и др.) Именно в этом узком смысле следует понимать государственное управление, когда речь идет об административном праве. В этом смысле «государственное управление» соотносится с понятием «исполнительная власть », являющимся ключевым в действующем административном законодательстве. Следовательно, «государственное управление» в узком смысле подразумевает «исполнительную власть», в то время как «государственная власть» включает в себя (помимо исполнительной) также законодательную и судебную (рис 1) на основании ст. 10 Конституции РФ.
Таким образом, исполнительная власть — это, прежде всего, государственная власть. Последняя, в свою очередь, является разновидностью власти вообще как социального феномена. Характерные черты исполнительной власти: 1) относительно самостоятельная ветвь государственной власти 2) является проводником в жизнь государственной политики 3) подзаконна 4) деятельность является исполнительно-распорядительной 5) является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера 6) существует в виде хорошо организованных органов исполнительной власти . Органы государства (государственные органы) — это структуры, объединяющие людей для выполнения функций государства.
Важно отметить, что органы исполнительной власти — являются одним из субъектов административного права , т.е. участниками процесса государственного управления, наделенными в связи с этим комплексом прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права. То есть орган исполнительной власти — это набор прав и обязанностей, административно-правовой статус конкретного юридического лица .
Исполнительный орган — орган, выполняющий непосредственно организующие функции в рамках управления системой, осуществляющий непосредственную оперативную деятельность по управлению. Исполнительный органы имеют практически все социальные системы (в коммерческих организациях — генеральный директор или президент; в системе местного самоуправление — управа или местная администрация и проч.).
Органы исполнительной власти (исполнительные органы государственной власти ) — организации, учреждаемые самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативно-правовых актов, для реализации функции государственного управления и обладающие определенной структурой, компетенцией, властными полномочиями и штатом государственных служащих. Согласно ст 110 Конституции РФ «исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ», которое состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения его Президентом представляет ему предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Согласно ст. 76 пп.2 Конституции РФ «…федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ». То есть в понятие «органы исполнительной власти» входят не все субъекты, которые осуществляют функции исполнительно-управленческого характера в государстве (например, не входят Президент РФ и прокуратура РФ). Объединяющее понятие для всех органов государства, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и текущее управление социальными процессами — органы публичной администрации.
ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ: 1) органы исполнительной власти 2) органы государственного управления, выведенные за рамки 3-х ветвей власти, но осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность3) органы местного самоуправления, осуществляющие отдельные государственные полномочия исполнительной власти.
Тем не менее, в соответствии с Конституцией России и нормами некоторых актов административного законодательства, органы исполнительной власти имеют четкий набор прав и обязанностей. Прежде всего, статус органа исполнительной власти и всей системы органов определяется следующими нормами Конституции: ст. 10 (разделение властей), ст. 11 (государственная власть в РФ), ст. 71 (установление системы федеральных органов), ст. 77 (система органов государственной власти субъектов РФ), ст. 78 ч. 1 и 2 (создание территориальных органов федеральными органами исполнительной власти), ст. 110 (исполнительная власть в РФ), ст. 112 (структура ФОИВ).
На этом основании можно выделить характерные черты органов исполнительной власти :
- Органы исполнительной власти — часть государственного аппарата, на которую возложены задачи и функции исполнительной власти (в соответствии с теорией разделения властей — ветвь власти, которая осуществляет функции управления на основе действующих законов и нормативных актов). Т.о. органы исполнительной власти специально созданы для целей исполнительной власти. Как было отмечено выше, существуют и другие органы и организации, выполняющие отдельные задачи и функции исполнительной власти и наделенные для этого властными полномочиями наряду со своими основными функциями. Это органы и организации не входят в систему органов исполнительной власти.
- Принцип разделения властей обусловливает самостоятельность системы органов исполнительной власти.
- Принцип федерализма — один из центральных принципов организации системы органов исполнительной власти в РФ (уровень Федерации и уровень субъектов РФ). Региональные органы функционально подчинены федеральным органам.
Рассмотрим признаки органа исполнительной власти (элементы статуса):
- Орган исполнительной власти обладает собственной компетенцией
(совокупность полномочий по предметам ведения). Функции:
- Принятие нормативных правовых актов = акты управления (федеральные конституционные законы, федеральные законы для исполнения органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами)
- Контроль и надзор (контроль и надзор за исполнением общеобязательных правил поведения, выдача разрешений на осуществление определенного вида деятельности или действия и др.)
- Правоприменительные (индивидуальные правовые акты, ведение реестров и т.п.)
- Управление гос. имуществом
- Оказание гос. услуг (услуги гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населений и др.)
- Орган исполнительной власти выступает от имени государства или его субъекта.
- Права органа исполнительной власти по применению мер воздействия на управляемых субъектов (включая принудительные меры) — одновременно являются его обязанностями по отношению к государству.
- Является, прежде всего, правоприменительным органом
- Имеет структурную организацию (департаменты, отделы и проч.)
- Финансируется за счет средств государственного бюджета (федерального или регионального).
- Профессиональные служащие
Система и структура федеральныех органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».
