Понятие законотворческого процесса. Законодательный процесс и его стадии

«Законотворческий процесс - это урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов нормативно-правовых актов (законов) и принятия нормативно-правовых актов (законов) высшим органом государственной власти 20 .»

В отечественной и зарубежной юридической литературе выделяют четыре основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона, обнародование закона. Каждая и них относительно самостоятельна и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они образуют единый законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона с момента его зарождения и до его принятия и обнародования.

Отмечая данное обстоятельство, известный русский ученый Е.Н. Трубецкой писал еще в начале XX века о том, что все четыре стадии, через которые каждый закон должен пройти, имеют место во всех государствах, «независимо о того, какое, где существует государственное устройство и форма правления». Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает тот или иной законопроект. «Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсуждению в «законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы 21 ».Чтобы закон получил обязательную силу, «он должен быть утвержден верховной властью». Наконец, для того чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан»

Следует обратить внимание на то, что законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общим для всех является то, что, во-первых, создание законов урегулировано конституцией и законодательством страны; во-вторых, осуществляется высшими органами власти в государстве; в-третьих, законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.

Соблюдение этапов законодательного процесса обеспечивает не только появление закона в узком формальном смысле, но и качество его содержания, его соответствие потребностям законодательного регулирования.

Рассмотрим каждую из стадий законодательного процесса в отдельности.

Первая - законодательная инициатива. Она представляет собой принадлежащее уполномоченным государственным органам право внесения законопроекта в законодательный орган в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, то есть включает внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов. В современной российской и зарубежной литературе тоже просматривается тенденция к расширенному представлению о законодательной инициативе. В учебниках и научных исследованиях совершенно справедливо указывается на то, что законодательную инициативу нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов. Она предполагает также право на внесение в законодательные органы вопросов любого значения, требующих в последующем правового оформления.

Право законодательной инициативы не является всеобщим, не принадлежит всем без исключения - гражданам, государственным органам или общественным организациям. Это особое строго ограниченное конституционное право. Каждое государство в зависимости от его природы и назначения решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы.

«Согласно ч.1 ст.102 Конституции Российской Федерации «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения 22 ».

Следующая стадия законодательного процесса - обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы разработанного законопроекта. Обсуждение бывает двух видов - предварительное (неофициальное) и официальное.

Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей различных государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в таких формах как, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», проведение теле и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам и так далее. Предварительное обсуждение проектов законов важно для повышения качества, как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На этом этапе проект закона проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу. Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях - на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов и на уровне парламентских палат. Этот процесс регулируется специальными положениями и регламентами.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями о его изменении и дополнении в соответствующий парламентский комитет, ответственный за его подготовку и прохождение.

На комитет возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом, сделанных замечаний и предложений и представления его в Государственную Думу для рассмотрения его во втором чтении. На данном этапе идет детальный, постатейный разбор проекта вместе с внесенными в его первоначальный текст изменениями и дополнениями.

Во время третьего чтения - завершающего этапа процесса обсуждения - не разрешается вносить в законопроект какие-либо поправки и предложения. Речь идет уже о его одобрении или неодобрении.

Дальнейшее прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, куда он должен быть передан в течение пяти дней после принятия законопроекта Государственной Думой.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

«Согласно Конституции Российской Федерации Совет Федерации некоторые законы может вообще не обсуждать и не рассматривать, что означает согласие с принятием закона 23 ».Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также некоторых федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Следующая стадия законодательного процесса - принятие и утверждение закона. В юридической литературе данную стадию иногда рассматривают как две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием, вторая - с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Его утверждение (подписание) осуществляется главой государства.

Существуют различия в процедуре принятия законов в зависимости от их видов. Для принятия федерального закона, по общему правилу, требуется абсолютное большинство голосов, тогда как для принятия федерального конституционного закона необходимо квалифицированное большинство голосов. Например, согласно Конституции Российской Федерации федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Утверждение (подписание) принятого закона главой государства является весьма важным актом, прежде всего в плане поддержания баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти. Одно из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной власти исполнительной ветвью - вето (от лат. veto - запрещаю) главы государства, зачастую одновременно являющегося главой исполнительной власти, налагаемое им на принимаемые законодательным органом акты.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что принятый федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления этого закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Он подлежит обязательному подписанию Президентов в течение семи дней и обнародованию, если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

«Заключительной стадией законотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации) 24 ».«В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент «в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его». На официальное издание, где публикуются законы и другие нормативные правовые акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в сводах и собраниях законодательства, в печатных работах, официальных документах.

Таким образом, законотворческий процесс выступает составной частью правотворческого процесса и включает в себя четыре основные стадии: 1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона.

Понятие законодательного процесса является составной частью процесса формирования правовой системы государства.

Законодательный процесс (законотворческий процесс , правотворческий процесс ) - это порядок деятельности по созданию и принятию законов или других нормативно-правовых актов. Иногда под законотворческим процессом подразумевают внесение и рассмотрение законопроекта , под законодательным - принятие и опубликование закона, а под правотворческим - первый и второй процессы вместе взятые. Однако большинство современных правоведов эти понятия не усложняют и просто считают синонимичными.

Особенности законодательного процесса.

Основные признаки законотворчества :

1. Это особый вид управленческой деятельности, отражающий стратегию развития общества .
2. Это государственная властная деятельность, характеризующая его суверенитет .
3. Это творческая деятельность интеллектуально-волевого характера.
4. Это процедурная деятельность.
5. Это создание новых норм права, изменение, или отмена существующих правовых норм .

Народ также может принимать участие в законотворчестве (например, на референдуме).

Стадии законодательного процесса в РФ.

1. Законодательная инициатива. Постановка вопроса о принятии закона и внесение его проекта на рассмотрение Государственной Думы.
2. Подготовка законопроекта. Подготовкой занимаются органы отраслей права , близких к данному закону, или специально созданные комиссии.
3. Обсуждение законопроекта. Обсуждение, оценка и внесение поправок депутатами. Обычно этот этап проходит в три чтения.
4. Принятие закона. Открытое голосование, для принятия обычных законов достаточно большинства голосов, для конституционных законом две трети голосов. После этого закон идет на рассмотрение Советом Федерации , а после - на подпись Президента.
5. Опубликование закона. Официальная публикация закона в общедоступном печатном издании в течении 10 дней с момента подписания.

В теории правотворчества общепризнанно, что содержанием правотворчества является правотворческий процесс. Однако в юридической литературе сам процесс правотворчества определяется не всегда однозначно - он понимается либо как совокупность организационных действий правотворческих органов, либо как порядок деятельности этих органов. По этому поводу А.В.Васильев замечает: "Если первое определение правотворческого процесса охватывает содержание правотворческой деятельности, то второе - только порядок ее осуществления, т. е. формальную сторону этой деятельности».

Если правотворческий процесс рассматривать лишь как порядок деятельности, то сама правотворческая деятельность останется за рамками этого понятия. Но реально процесс правотворчества выступает как совокупность последовательно осуществляемых организационных действий, направленных на создание нормативного акта и доведения его содержания до адресатов, потому что в процессе осуществления фактической правотворческой деятельности сложно отделить материальные и процессуальные нормы, на основе которых она выполняется. В этой связи большинство ученых-правоведов рассматривают правотворческий процесс как совокупность двух его сторон – содержанием процесса правотворчества является особая (правотворческая) деятельность, а формой – порядок этой деятельности, установленный юридическими нормами.

В юридической литературе получило распространение следующее определение правотворческого процесса - это особая юридическая процедура по подготовке, обсуждению, принятию и официальному опубликованию нормативных правовых актов; деятельность, в которой участвуют как субъекты правотворчества, так и другие участники правовых правотворческих отношений.

Правотворческий процесс выступает средством реализации особого основного правоотношения, в рамках которого воплощается специфическое юридическое "право на правотворчество". Создание нормативного правового акта осуществляется путем составления его проекта, обсуждения, согласования, утверждения его компетентными органами и официального опубликования.

Каждый из этих актов поведения субъектов правотворчества является содержанием определенной стадии процесса создания нормативных актов, выступающих этапами деятельности по подготовке и приданию этим актам официального значения. На каждой из стадий, представляющих определенное завершенное действие (результат ряда операций), компетентные органы и лица вступают между собой в отношения. Урегулированность правотворческого процесса правовыми нормами придает этим отношениям качество правовых, а их участников делает субъектами правотворческих правовых отношений.

Под стадией правотворческого процесса следует понимать относительно обособленную часть правотворческой деятельности, характеризующуюся особым кругом ее участников и возникающими между ними правоотношениями, в результате однородных действий которых проект нормативного акта сочиняется либо переходит в более совершенное состояние, либо превращается в действующий нормативный документ. В последовательности стадий правотворческого процесса проявляется иерархическое построение этой особой юридической процедуры - ни одна из последующих стадий процесса правотворчества не может начаться раньше, чем предыдущая.

В этой связи нужно отметить, что правотворческая процедура имеет определенную начальную стадию и четкий завершающий этап, заканчивающий процесс формирования норм права. В отечественной юридической науке всегда отводилось значительное место исследованию фактических стадий правотворческого процесса, определению его начального и конечного этапов. Обычно начало процесса правотворчества связывают с принятием решения о подготовке проекта нормативного акта, которое само по себе еще не образует его стадии, но является основанием для возникновения правотворческих отношений, то есть, дает импульс для начала правотворческого процесса. Всю последующую деятельность, в результате которой разрабатывается проект нормативного акта, согласуются его положения, принимается и публикуется нормативно-правовой акт, разделяют на две основные стадии. Первая выражается в подготовке проекта нормативного акта, вторая – в издании (обсуждении. Принятии, опубликовании) акта правотворчества. Таким образом, весь правотворческий процесс рассматривается как проектный этап правообразования.

Нормативная модель правотворческого процесса представляет собой определенный порядок, последовательность в совершении действий, операций, «своего рода алгоритм, реализация которого должна привести к желаемому результату», то есть к созданию нормативного акта. Нормативной модели правотворческого процесса на всех уровнях государственного управления должно уделяться особое внимание. Ведь от того, что собой представляет правотворческая процедура, как построена ее модель, во многом зависит достижение намеченного результата. Чем совершеннее будет нормативная модель правотворчества, тем полнее она совпадет с реальной правотворческой деятельностью и тем большей будет вероятность создания эффективного нормативного акта, адекватно отражающего нормы естественного права.

Модель правотворческой процедуры должна способствовать тому, чтобы исключить поспешность в создании нормативных актов и, как следствие, их противоречивость действующим нормам.

Рассматривая правотворческий процесс как особую юридическую процедуру, следует выделить такую его черту, как динамичность. Процесс правотворчества – это «живая», постоянно развивающаяся деятельность, которая складывается из реальных поступков людей-участников правотворческих отношений; деятельность, имеющая промежуточные результаты, которые оформляются соответствующими актами – в них находят выражения стадии процесса правотворчества. Кроме того, правотворческий процесс, его нормативная модель постоянно совершенствуются, претерпевают изменения, отражая наиболее оптимальный для данного времени, места деятельности порядок создания нормативных правовых актов.

В Российской Федерации законодательный процесс включает в себя шесть основных стадий:

1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) одобрение закона; 5) промульгация (подписание) закона; 6) обнародование закона.

Все эти стадии в совокупной последовательности образуют процесс создания закона. Более детально правила и порядок издания законов предусмотрены в регламентах законодательных органов - специальных законодательных актах, регламентирующих нормотворческую и иную деятельность этих органов.

Первая стадия процесса создания закона - законодательная инициатива. Она является сложным понятием, состоящим их двух частей. С одой стороны, это материальное право определенного законодательным актом круга субъектов, которые имеют правомочие на внесение законопроекта в компетентны орган. Это их право обеспечивается обязанностью законодательного органа принять и рассмотреть в определенный срок проект закона или законодательное предложение. С другой стороны, законодательная инициатива выступает как процесс реализации этого материального права, который проходит в два этапа. Первый этап- это подготовка законопроекта, а второй заключается в непосредственном внесении проекта закона в законодательный орган.

Круг субъектов права законодательной инициативы разнообразен. Правом законодательной инициативы пользуются депутаты соответствующих законодательных органов, а также их формирования. Согласно статьи 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы - то есть палатам федерального законодательного органа и их отдельным представителям.

Право законодательной инициативы на федеральном уровне также предоставлено Президенту Российской Федерации, Правительству РФ (ст. 104 конституции РФ). В субъектах Российской Федерации таким правом обладают исполнительные органы, чаще всего в лице руководителей этих органов.

Согласно Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. В регионах России субъектом права законодательной инициативы также выступает судебная власть. В республиках в составе РФ - это Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Конституционный Суд (там, где он предусмотрен), в других же субъектах РФ - областные, краевые и т.д. суды, являющиеся федеральными органами государственной власти (Например, согласно статьи 54 Устава Ставропольского края правом законодательной инициативы обладают Ставропольский краевой суд и арбитражный суд Ставропольского края). В большинстве республик и некоторых краях, областях в круг субъектов законодательной инициативы включены и главные прокуроры этих регионов.

Судебные органы и прокурорские работники ограничены положениями правовых актов в своем праве на законодательную инициативу. Им предоставлено право предлагать законопроекты и предложения только по вопросам, находящимся в их компетенции. Однако есть и исключения, так, в статье 30 Устава (Основного закона) Новгородской области ограничений по поводу законодательной инициативы прокурора области и областного суда не установлено.

Закономерным, на наш взгляд, является предоставление права законодательной инициативы в регионах России местному самоуправлению. Однако здесь субъекты РФ проявили разнообразие взглядов и подходов к этому вопросу. В ряде субъектов РФ право инициативы имеют все органы местного самоуправления (ст.54 Устава Ставропольского края; ст.97 Устава Курганской области). В других – этим правом обладают только представительные органы местного самоуправления (ст.29 Устава Липецкой области; ст.60 Конституции Республики Карелия).

Субъекты права законодательной инициативы правомочны внести законопроект или предложение законодательного характера в компетентный орган (В практике законодательной деятельности многих законодательных органов в РФ сложились эти две основные формы реализации права законодательной инициативы. Однако преобладает все же реализация законодательной инициативы в форме законопроекта.). Согласно части 2 статьи 104 Конституции РФ законопроекты федерального уровня вносятся в Государственную Думу. Право внесения законопроекта, прежде всего, предполагает его подготовку. В принципе, готовить законопроект могут любые органы, должностные лица, граждане и общественные организации, иногда они участвуют в подготовке проекта закона по поручению субъекта права законодательной инициативы.

В период подготовки законопроекта между различными участниками этого процесса возникают правотворческие отношения, их целью является сочинение проекта на основе изучения социальной действительности и согласования позиций различных социальных институтов. Это, казалось бы, свидетельствует о самостоятельности данного этапа, как стадии законодательного процесса. Однако подготовленному проекту закона только тогда будет дан ход в дальнейших стадиях процесса, когда он будет внесен в компетентный орган официально, то есть субъектом права законодательной инициативы. Поэтому, на наш взгляд, первую стадию законодательного процесса следует рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных этапов, которые могут выступать ее подстадиями: 1)сочинение проекта закона; 2)официальное внесение в компетентный орган.

Внести проект закона в законодательный орган могут только субъекты законодательной инициативы. Но это не значит, что какие-либо иные органы, организации или граждане не имеют возможности реализовать свое право на подготовку законопроекта. Кроме того, они имеют возможность способствовать его дальнейшему продвижению в законодательном процессе, но лишь через субъектов права законодательной инициативы.

Для субъектов права законодательной инициативы их правомочие означает, что они, в принципе, могут предложить для рассмотрения компетентному органу законопроект по любому из вопросов, находящихся в ведении законодательного органа. Однако, как на уровне Российской Федерации, так и во многих регионах России для некоторых субъектов законодательной инициативы установлены ограничения их правомочий. Это выражается в том, что они могут предложить законопроекты лишь по вопросам их компетенции. Так, например, суды обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.

Так, например, суды обладают правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.

Установлено ограничение по поводу финансово-налоговых вопросов. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске займов, об изменении финансовых обязательств РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения правительства (ч.3 ст.104 Конституции РФ) или другого органа исполнительной власти.

Предусмотренный усложненный порядок внесения налоговых законопроектов, проектов, связанных с финансовыми обязательствами РФ и т.д., оправдан, и именно сегодня, когда Россия переживает серьезные финансово-экономические трудности.

Однако следует иметь в виду, что в этом вопросе необходим четко продуманный порядок получения заключения правительства на «финансовые» законопроекты. Иначе ограничение права законодательной инициативы ее субъектов по вопросам налогов, финансов и т.д. может стать непреодолимой преградой для них. Ведь в случае, когда не установлены точные сроки вынесения правительством заключения по «финансовым» законопроектам, это дает возможность положить в «долгий ящик» не устраивающие их законопроекты.

Внесение проектов законов и законодательных предложений субъектами законодательной инициативы в компетентный орган осуществляется в порядке, установленном в Конституции РФ, учредительных актах субъектов РФ и регламентах законодательных органов России. Согласно этим актам, законопроекты вносятся в соответствующие законодательные органы (В субъектах РФ, в которых функционируют двухпалатные парламенты, законопроекты вносятся либо в одну из палат (в соответствии с ч.2 ст.66 Устава Свердловской области законопроекты вносятся в областную Думу Законодательного Собрания – нижнюю его палату), либо и в парламент в целом, и в соответствующие его палаты, в зависимости от их компетенции (ст.105 Конституции (Основного Закона Кабардино-Балкарской Республики).

Содержание (объем) обязанностей у обязанных субъектов законодательной инициативы определяется соответствующими положениями регламентов законодательных органов. В общем виде оно заключается в обязанности парламента принять законопроект или обоснованное законодательное предложение, внести вопрос о проекте закона в повестку дня заседания этого органа и рассмотреть его на этом заседании. Все эти действия должны осуществляться в определенные законодательными актами сроки.

Юридическая обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение обусловливает необходимость продуманного подхода к определению круга субъектов права законодательной инициативы. Этот круг, с одной стороны, не должен быть слишком широким, а с другой – он должен включать органы и должностных лиц, способных наилучшим образом выявлять проблемы, которые требуют решений законодателя. Использование права законодательной инициативы ее многочисленными субъектами приводит к определенной инфляции законодательных инициатив и излишней перегрузке парламента. Но также не эффективно, если не использовать в этом вопросе потенциал тех органов и должностных лиц, которые имеют возможности для познания социальной действительности на основе своей практической деятельности.

Вторая стадия . Официальное внесение проекта закона в компетентный орган выступает своеобразным юридическим фактом, стимулирующим начало следующего этапа процесса - стадии обсуждения законопроекта в законодательном органе . Порядок обсуждения проектов законов установлен в регламентах законодательных органов. Сама процедура обсуждения представляет собой официальное рассмотрение проекта закона депутатами, комитетами и комиссиями, субъектами права законодательной инициативы, подготовившими проект, а также приглашенными специалистами в процессе обмена информацией и высказывания своих позиций по тем или иным положениям проекта (Значимость этой стадии в законодательном процессе с позиции согласования нормативных актов регионов России с федеральным законодательством подчеркивает следующий пример. Именно на стадии обсуждения проекта закона "О промышленности" на заседании Законодательного Собрания Нижегородской области специалистом из антимонопольного комитета было обращено внимание на противоречивость некоторых положений проекта действующему федеральному законодательству. До этого проект закона прошел экспертизу в различных структурах, в том числе в Волго-Вятской академии государственной службы и Арбитражном суде Волго-Вятского округа.).

Стадия обсуждения проекта закона является одной из важных в законодательной деятельности, именно здесь, в процессе свободного выражения мнений законопроект оценивается. К проекту вырабатывается общее положительное или отрицательное отношение, которое формируется в результате согласования воли каждого народного избранника. Если к общей концепции законопроекта депутаты относятся одобрительно, то он на этой стадии дорабатывается, совершенствуется, что в дальнейшем позволяет перейти к следующей стадии процесса создания закона - превращению законопроекта в действующий нормативный акт.

Обсуждение законопроекта осуществляется на сессии (заседании) законодательного органа. Заседание органа законодательной власти является его основной организационно-правовой формой работы, на которой депутаты обсуждают, оценивают проект закона, вносят поправки и дополнения. Однако, как представляется нам, обсуждение законопроекта непосредственно на заседании законодательного органа не составляет содержания всей второй стадии законодательного процесса.

Прежде законопроект, представленный субъектом законодательной инициативы, подлежит рассмотрению в соответствующих комитетах и комиссиях законодательного органа.

В связи с этим, представляется, что вторая стадия законодательного процесса складывается из двух относительно самостоятельных этапов (подстадий). Обсуждение законопроекта, как стадия законодательного процесса, включает: 1) обязательное предварительное рассмотрение законопроекта депутатами, входящими в тот или иной структурный орган парламента до сессии (заседания) законодательного органа; 2) рассмотрение проекта закона на заседании (сессии) парламента в присутствии необходимого количества депутатов, установленного регламентом этого органа. При этом каждая из подстадий обсуждения законопроекта состоит из ряда последовательных действий и операций.

Предварительное рассмотрение проекта в соответствующих комитетах и комиссиях законодательного органа, прежде всего, предполагает внимательное ознакомление каждого члена этих структурных подразделений с текстом законопроекта. И затем изучение ими того вопроса, который предлагается законодательно урегулировать. После этого проект закона обсуждается на заседании компетентной комиссии или комитета, и в процессе обмена мнениями их членов вырабатывается заключение по нему, таким образом, комитет или комиссия готовит квалифицированную оценку проекта. Целью такой оценки, помимо определения готовности законопроекта для обсуждения на заседании парламента, может быть формирование объективного мнения всех депутатов по проекту закона. Для этого комитеты и комиссии вправе привлекать к своей деятельности ученых, экспертов и иных специалистов.

На наш взгляд, комитетам и комиссиям законодательного органа, осуществляющим предварительное рассмотрение проектов законов, необходимо дать право при рассмотрении поправок, замечаний решать, какие из них выносить на заседание законодательного органа, а какие нет. Это позволило бы освободить парламент от рутинной работы, когда на его заседаниях проводится голосование по каждой поправке, их же может быть до сотни. Кроме того, полезно законодательно установить относительно определенные сроки (например, в течение месяца) прохождения проекта закона в структурных подразделениях парламента, что исключило бы ситуацию, когда важные проекты законов «теряются» в недрах законодательного органа.

Второй этап обсуждения законопроекта, представляющий собой непосредственное его рассмотрение на заседании (сессии), предваряется знакомством всех депутатов законодательного органа с текстом и сопроводительной документацией проекта за некоторое время до начала заседания.

Обсуждение законопроекта на заседании (сессии) законодательного органа осуществляется в определенном нормативными актами порядке.

Для наглядности обратимся к Регламенту Законодательного Собрания Нижегородской области. В статье 98 этого документа установлено: «При первом чтении проекта закона на заседании заслушивается доклад инициатора проекта и, при необходимости, содоклад комитета, осуществляющего его предварительное обсуждение; заслушиваются заключения других комитетов (комиссий), представителей администрации, экспертов; обсуждаются основные (концептуальные) положения законопроекта, вносятся предложения и замечания в виде поправок, предложения о направлении проекта на дополнительную экспертизу, предложения об опубликовании его для обсуждения. После заслушивания заключений и обсуждения инициаторам проекта предоставляется возможность выступить с заключительным словом».

В результате первого чтения проект закона может быть принят в целом или в первом чтении с последующей доработкой для рассмотрения во втором чтении, или отклонен. Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение проекта постатейно, по разделам или в целом, по его результатам закон может быть окончательно принят либо отклонен в целом. Однако, как исключение, законопроект может быть принят во втором чтении и направлен на доработку для принятия в третьем чтении. Порядок подготовки и обсуждения законопроекта в третьем чтении аналогичен принятому для второго чтения.

В настоящее время законодателю следует более внимательно отнестись к такой форме рассмотрения законопроекта, как публичное обсуждение. Широкое, всестороннее и гласное обсуждение проектов законов – это важнейшая гарантия подготовки обоснованного, качественного законодательного решения, преграда против какой-либо предвзятости. Весь предыдущий законодательный опыт показывает, что достаточно часто к народному обсуждению проектов законов проявляется формальное отношение. Проект закона публикуется, поступают отклики от граждан, коллективов, однако должного анализа и учета предложений не делается.

Поэтому необходим четкий, нормативно регламентированный порядок анализа и рассмотрения предложений, высказанных в ходе публичного обсуждения проекта закона. Это следует закрепить в законе о публичном обсуждении проектов законов, которые необходимо издать повсеместно. Для рассмотрения и анализа предложений, поступающих от населения, публикуемых в средствах массовой информации, полезно сформировать при законодательных органах социологические центры. Такие центры могли бы, помимо изучения поступающих предложений по проекту закона, опубликованному в прессе, использовать и иные формы: заполнение анкет, опросы в трудовых коллективах, на улицах, конференции и другие. В этом случае реально стало бы превращение публичного обсуждения проектов законов в эффективно действующий, подлинно демократический инструмент выявления и учета общественного мнения в законодательной деятельности.

Третья стадия . Важнейшей стадией законодательного процесса является принятие закона , которое осуществляется путем голосования депутатов и означает их одобрение законопроекта. В регламентах законодательных органов достаточно подробно урегулирована процедура голосования по законопроекту.

Законы принимаются, как правило, большинством от общего числа депутатов парламента (если иное не установлено конституциями и уставами).

В соответствии со статьей 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов нижней палаты. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, и об этом уведомляется Председатель Совета Федерации.

В ст. 106 Конституции РФ установлен перечень вопросов, по которым осуществляется обязательное рассмотрение федеральных законов в Совете Федерации.

Сегодня на первый план выходит проблема обеспечения объективного подсчета голосов депутатов, участвующих в принятии того или иного федерального или регионального закона. Этот вопрос особенно актуализировался в последнее время, когда при голосовании стали использовать электронные средства подсчета голосов. Необходим четкий контроль за использование депутатами своего права голосования по законопроекту. Нарушение порядка голосования, ошибки при подсчете голосов должны влечь обязательное переголосование по установленному в законодательстве порядку.

В отечественной юридической литературе, с одной стороны, существует мнение, что законодательный процесс завершается принятием закона. С другой, - эта точка оспаривается; так Васильев А.В. отмечает, что с мнением о завершении законодательного процесса принятием закона можно согласиться, если он вступает в силу сразу с момента принятия. В ином же случае, автор связывает окончание процесса создания закона с его опубликованием. Эти точки зрения, вполне адекватные времени их выражения, сегодня в значительной мере потеряли свою актуальность. В настоящее время требование о вступлении закона в силу только после его официального опубликования, закрепленное в части 3 статьи 15 Конституции РФ, стало общеобязательным условием для всех уровней законотворчества в России.

Учитывая, что целью законодательного процесса является издание закона, то есть превращение законопроекта в действующий нормативный акт, следует сделать вывод о том, что опубликование закона - есть последняя, заключительная стадия этого процесса. Эта стадия представляет собой установленный специальным законодательным актом способ доведения до всеобщего сведения принятого закона, заключающийся, как правило, в помещении его полного и точного текста в особом официальном общедоступном органе печати.

Опубликованию (обнародованию) закона предшествует его подписание Президентом РФ или главой исполнительной власти субъекта РФ которым, предоставлено право (обязанность?) обнародовать принятый закон (в отношении федеральных законов применяется ч.2 ст.107 Конституции Российской Федерации). Подписывая закон, глава исполнительной власти, таким образом, констатирует, что закон принят законодательным органом в соответствии с установленным порядком и подлежит опубликованию, а по вступлении в силу - исполнению.

Подписание закона компетентным должностным лицом и дальнейшее его опубликование составляют единую стадию, которая носит в юридической науке название промульгации закона. Помимо того, что промульгация закона рассматривается как заключительная стадия законодательного процесса, она является элементом системы сдержек и противовесов, сопровождающей разделение государственной власти между ее органами. Промульгация закона, с одной стороны, выступает своеобразным гарантом от излишнего сосредоточения власти в руках законодательного органа, а с другой - ее можно назвать элементом механизма взаимодействия законодательной и исполнительной властей, гарантом их согласованных действий. Это обусловливает необходимость ответственного подхода к закреплению порядка промульгации закона в специальных актах.

Стадия промульгации закона достаточно ограничена во времени. Опубликование федеральных законов осуществляется в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации, а обнародование региональных законов - в республиканских, областных, краевых, городских, официальных окружных печатных изданиях. Название органов официального опубликования нормативных актов закреплено в учредительных актах или регламентах законодательных органов. Например, в части 2 статьи 64 Устава Свердловской области установлено: «Официальным опубликованием областного закона, иного нормативного акта, относящегося к законодательству Свердловской области, считается публикация в «Областной газете». Законы и иные нормативные правовые акты области должны быть официально опубликованы также в «Собрании законодательства Свердловской области»». В Хабаровском крае официальным изданием, в котором публикуются нормативные акты законодательного органа, является «Сборник нормативных актов Хабаровской краевой думы».

Порядку опубликования законов и иных нормативных актов, четкому определению в специальных законодательных актах наименований и статуса органов официального опубликования, обеспечению нормальной деятельности этих органов должно уделяться достаточное внимание.

Помимо существующих органов официального опубликования федеральных нормативно-правовых актов необходимо создавать единые органы официального опубликования как региональных законов, так и актов исполнительных органов субъектов РФ, в том числе общеобязательных ведомственных актов. Представляется целесообразным создание единых сборников законодательства субъектов РФ на федеральном уровне, где в первую очередь следует публиковать законы субъектов РФ, затрагивающие права и свободы граждан.

Только опубликованный в органах официального опубликования текст закона считается аутентичным. Все иные органы печати могут давать информацию о новом законе, излагать его содержание, но все это не влечет юридических последствий. Правовыми последствиями официального опубликования закона является его вступление в юридическую силу, то есть после обнародования он начинает действовать.

Стадия промульгации закона дает главе исполнительной власти возможность выразить несогласие с принятым законом или его отдельными положениями и вернуть закон в парламент для повторного рассмотрения. В юридической науке такое правомочие главы исполнительной власти получило название «право вето». Являясь частью процедуры промульгации закона, вето главы исполнительной власти на закон выступает элементом системы сдержек и противовесов, посредством которой реализуется принцип разделения властей.

Деятельность законодательного органа, направленная на повторное рассмотрение и принятие закона, представляет собой самостоятельную стадию законодательного процесса в современной России и ее субъектах. Ей присущи признаки, которые характеризуют понятие стадии правотворческого процесса. Юридическим фактом для возникновения правовых правотворческих отношений на этой стадии служит возвращение принятого закона главой исполнительной власти в парламент с обоснованием причин этого. Возникающее единое правоотношение на этой стадии имеет известный круг субъектов, которые выполняют необходимые действия и операции.

Представляется, что повторное обсуждение и повторное принятие закона следует рассматривать как единую процедуру (совокупность однородных действий). Все осуществляемые на этой стадии операции направлены на превращение ранее принятого акта в действующий закон, а не являются деятельностью по совершенствованию законопроекта. Последнее присуще обсуждению законопроекта как основной стадии законодательного процесса. Законодатель на стадии повторного рассмотрения и принятия отклоненного акта стремится закрепить свою волю посредством преодоления вето главы исполнительной власти.

Однако следует иметь в виду такую особенность. В результате повторного рассмотрения и принятия закона может быть создан акт в новой редакции. Это происходит в том случае, если учитываются поправки главы исполнительной власти. Это значит, что здесь получает реализацию принцип консенсуса в законодательном процессе. В данном случае законодатель готов пойти на компромиссное решение ради того, чтобы законодательный акт вступил в действие. Таким образом, в обоих вариантах цель этой стадии достигается, – создается закон.

Учитывая то, что повторное рассмотрение и принятие закона имеет место только в том случае, когда ранее принятый закон отклоняется главой исполнительной власти, можно сделать вывод о том, что это факультативная (не основная) стадия законодательного процесса. Ведь право вето главы исполнительной власти означает, что вероятность проявления этой стадии зависит от того, воспользуется он своим правомочием или нет. Это, кстати, подчеркивает особую значимость главы исполнительной власти в современном законодательном процессе. Практически, принимая решение об отклонении закона, он прерывает законодательный процесс, и его возобновление посредством повторного рассмотрения и принятия акта обставлено рядом указанных выше условий. То есть, следует признать, что глава исполнительной власти, отклоняя закон, воздействует на правотворческий результат, в конченом счете, не менее значимо, чем парламентская процедура.

Законотворчество – деятельность уполномоченных на то субъектов по принятию, изменению или отмене законов, как актов обладающих высшее юр.силой.

Следует обратить внимание на то, что законодательный про­цесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен.

Законотворческий процесс проходит в два этапа:

1)предпроектный этап: заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы и формируется идея о создании закона и ее оформление в виде текста проекта или письменного обоснования его необходимости.

2)проектный этап или этап принятия правотворческого решения – на этом этапе осущ-ся работа над законопроектом в самом законотворческом органе и включает след-щие стадии:

* внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы;

* рассмотрение и обсуждение законопроекта в законотворческом органе;

* принятие законопроекта правотворческим органом;

* подписание законопроекта главой гос-ва;

* вст.законопроекта в з-ную силу, после чего он становится обязательным для субъектов и начинает вызывать юридически значимые последствия. (необнародованные ПА не обладают юр силой и не могут влечь правовых последствий, за исключением актов содержащих гос-ую, военную, служебную или ком-кую тайну и не затрагивают прва и свободы чел-ка и гр-нина)

В соотв-ии с Конституцией РФ ФЗ-ны принимаются ФС по строго опред-ой процедуре, состоящей из неск-ких стадий. Начинается со стадии з/дательной инициативы , т.е. определенного Конституцией порядка представления проектов законов. Правом з/дат-й инициативы по ст.104 Консти.обладают: Пр-нт РФ, СФ,члены СФ, депутаты ГД, Прав-во РФ, законодательные (представительные) органы S-в РФ. Право законодательной инициативы принадлежит т.ж. Конст.С. РФ Верховному С.РФ и ВАС – по вопросам их ведения).

1 стадия : внесение з/проекта в ГД S-ктом з/дат-й инициативы, 1-е чтение (одобрение общей концепции з/проекта).

2 стадия : доработка и рассм-е во 2 чтении. Цель этой стадии - проанализировать содержание законопроекта с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Отклонение законопроекта в процессе второго чтения влечет отказ от пос­ледующего рассмотрения законопроекта.

3 стадия: 3-е чтение – окончательное согласование текста з/пр. (принят, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов ГД. (окончательное согласование текста законопроекта: устраняются возможные внутренние про­тиворечия, устанавливается прав ильная взаимосвязь статей, проводится редакционная правка, необходимая в связи с изме­нениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотре­нии его во втором чтении.

Если законопроект не принят Государственной Думой в тре­тьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. При положительном исходе голосования одобренные законы направляются на рассмотрение Совета Федерации.)

4 стадия . Принятый Гос.Думой з-н передается на одобрение СФ (одобрен, если за - более 1/2 от общего числа чл.СФ, либо если он не был рассмотрен ею в 14-дневный срок). Некоторые з-ны (о бюджете, налогах, ратификации м/нар-х договоров и иные) требуют обязательного рассмотрения в СФ (ФКЗ). Если з-н не одобрен СФ, но «за» – 2/3 ГД→ з-н принят. (ФКЗ= 2/3ГД + 3/4СФ)

5 стадия . Рассмотрение ФЗ ПрЗтом. В теч.14-ти дней подписывает или отклоняет. Если отклонит, но «за» – 2/3 СФ+ 2/3 ГД → ПрЗ обязан подписать.

6 стадия : обнародование и вступление з-на в силу: опубликовать в теч.7 дней после подписания ПрЗтом, вступает в силу ч/з 10 дней после офиц.публ-ции (РГ, СЗ, Парламентская газета)

Право внесения проекта в представительный орган с проектом нового закона или корректировке действующего закона обладают все граждане и иные лица. Внесенный в порядке законодательной инициативы проект закона

должен быть рассмотрен Государственной Думой и ни каким другим ее структурным подразделением или ее аппаратом.

Самым сложным и ответственным моментом создания правового акта является подготовка проекта закона.

Изменения социально-экономической ситуации в государстве могут выявить потребность в регулировании общественных отношений, при этом могут появиться новые либо измениться старые общественные отношения.

Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность.

Следующим шагом является разработка концепции предлагаемого законопроекта. Основные части концепции законопроекта включают в себя общий смысл, основные идеи, характеристику и общий план. Согласно концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования.

Выделяется несколько уровней иерархической структуры:

• - подзаконные нормативные акты;
• - нормативные указы;
• - «простые» федеральные законы;
• - конституционные федеральные законы;
• - Конституция РФ /как целое/;
• - Положения гл.1 Основы конституционного строя .

После принятия решения о подготовке законопроекта, составления концепции, где будет указана цель правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельности.

Следующий этап - это этап создания самого закона. Этот этап состоит из нескольких стадий, регулируемых обычно законом и регламентом, установленными процедурами.

В процессе составления проектов некоторых законов возникает необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие закон. Обычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и принятии таких актов, предусматривается пункту с соответствующим поручением о порядке их издания. Но это еще не гарантирует своевременную подготовку всего комплекса норм для решения конкретного вопроса.

Стадии подготовки проекта законодательного акта:

• - создание концепции будущего закона;
• - формулирование основных положений и структуры нормативно-правового акта;
• - непосредственная работа над текстом проекта;
• - экспертиза готового законопроекта.

Проекты законодательного акта должны соответствовать определенным требованиям:

• - в тексте должна быть соблюдена логическая последовательность изложения, должна быть связь между собой нормативных предписаний, помещаемых в правовом акте;
• - внутри нормативного правового акта не должно быть противоречий, а также во всей системе законодательства в целом;
• - нормы права должны быть изложены максимально кратко и компактно, при этом должны глубоко и всесторонне отражать их содержания;
• -ясность, простота и доступность языка нормативных правовых актов;
• -точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве;
• - минимальное количество актов по одному и тому же вопросу для лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, укрупнение правовых актов;
• -четкое разграничение между нормативными и ненормативными предписаниями, постоянными и временными нормами.

Следующим не менее важным этапом законотворчества является экспертиза законопроекта, которая является специальным исследованием, проводимым с целью оценки качества законопроекта, его соответствия Конституции РФ и действующему законодательству, оценки перспектив действия закона, принятого на основе данного законопроекта.

Различают официальную и неофициальную экспертизы. Официальная экспертиза проводится по законопроектам, зарегистрированным в Государственной Думе, на основании обращения в экспертную организацию уполномоченных структур Государственной Думы или ее комитета, ответственного за данный законопроект. В качестве экспертных организаций могут выступать любые исследовательские учреждения, в т.ч. международные и зарубежные.

Неофициальная экспертиза проводится по инициативе неуполномоченных органов и лиц парламента, а равно в отношении законопроектов, не зарегистрированных в Государственной Думе, т.е. не получивших официального признания.

Парламентской практике России известны общенациональная и специальная правовая экспертиза. Специальная правовая экспертиза законопроекта проводится Правовым управлением Государственной Думы. В заключении Правового управления Государственной Думы должны быть ответы на следующие вопросы:

• - соответствие законопроекта Конституции РФ, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам (несоответствие обосновывается);
• - наличие внутренней логики законопроекта, отсутствие противоречий между его разделами, главами, статьями, частями и пунктами (при наличии таких противоречий даются предложения по их устранению);
• - полный перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

К специальному виду экспертного исследования относится лингвистическая экспертиза. Ее проводит Правовое управление Государственной Думы. Цель лингвистической экспертизы - определение юридического качества законопроекта - корректности используемых терминов, формулировок, стиля, совместимости проекта с действующим законодательством, согласованности статей, разделов внутри законопроекта и др. Чаще всего материалы экспертизы обобщаются в виде заключения, реже - аналитических записок, справок и т.п. Лингвисты свои предложения излагают непосредственно на текстах законопроектов в форме редакционной правки.

Соблюдение общепризнанных принципов законотворчества, правовой культуры позволяет осуществлять успешную деятельность по созданию законов и иных правовых нормативных актов.

Суть правовой культуры законодателя заключается в основном признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии, с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.

Правовая культура законодателя воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.

Основой культуры законотворчества являются разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и их реализации. Наличие этих знаний и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться его мудростью.

Следующий этап подготовки проекта - решение органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законодательного органа.

Стадии законодательного процесса:

• - законодательная инициатива;
• - обсуждение проекта закона;
• - принятие закона Государственной думой и его утверждение Советом Федерации;
• - опубликование закона.

Стадия официального внесения проекта в законотворческий орган заключается в направлении полностью готового проекта в законотворческий орган. Это право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом. Эта стадия заканчивается официальным включением проекта в повестку дня правотворческого органа.

Следующая стадия - обсуждение законопроекта происходит на заседании Государственной Думы. Как правило, обсуждение законопроекта происходит в трех чтениях. В повестке дня утверждается перечень вопросов и их последовательность, которые должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. Как правило, в качестве докладчика, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а также обращений Президента начинается с выступления официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

Доклад должен содержать вопросы о необходимости принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным актом, основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, разработчики проекта. Также заслушиваются содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.

Государственная Дума в ходе обсуждений основных положений законопроекта высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.

В зависимости от сложности и важности законопроекта по специальному решению законотворческого органа он может обсуждаться либо целиком, либо по частям, либо даже постатейно.

Результатом обсуждения Государственной Думой законопроекта является одобрение или отклонение законопроекта. В случае одобрения устанавливается срок для его представления ко второму чтению.

В случае наличия альтернативных проектов по одному и тому же вопросу, Государственная Дума должна обсудить их одновременно в ходе первого чтения и принять решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке ко второму чтению.

При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывает проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время обсуждения, отдельные части или проект в целом, может быть возвращен на доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно. В зависимости от степени готовности законопроекта он может быть либо принят, либо отклонен, либо направлен на доработку и повторное рассмотрение.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта осуществляется на заседании Государственной Думы. Принятие закона - это решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения.

В Конституции подробно регламентирован порядок принятия законов, разделены процедуры принятие федеральных и федеральных конституционных законов.

Государственная Дума принимает Федеральные законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо, положительного голосования более половины членов палаты.

Закон считается принятым, если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации.

В случае неодобрения федеральных законов Советом Федерации, создается согласительная комиссия из представителей Государственной Думы и Совета Федерации.

Комиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.

Нормативные акты, касающиеся важнейших вопросов жизнедеятельности государства, подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Перечень этих вопросов приводится в ст. 106 Конституции РФ: вопросы федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса государственной границы.

Федеральные конституционные законы принимают особым порядком, вследствие их особой важности этих нормативных актов. Конституция предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течение 14 дней (ст. 107 Конституции РФ). Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голосов в обеих палатах парламента.

Правовая норма должна быть предтавлена в общедоступных печатных изданиях, и эта стадия является важной.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.

Опубликование законодательного акта представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке и имеет особое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта.

К общедоступным, официальным органам печати относят информационный бюллетень "Собрание законодательства Российской Федерации", "Российскую газету". После опубликования в органах печати, текст законодательного акта передается для внесения в эталонный банк правовой информации научно-технического центра правовой информации "Система".

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе.