Состав и классификация органов местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления

Возможна классификация по порядку формирования органов и в данном случае стоит отметить что избрание как способ формирования является доминирующим, но не единственным. Также КС РФ говорил о том, что такой способ должен быть приоритетным , так как «избрание» является самым демократическим, самым прогрессивным и характерным для местного самоуправления способом прямых выборов и формирования именно прямыми выборами соответствующих органов . Однако, это не единственный способ. Косвенный способ в том числе избрания как мы видим также достаточно широко используется - как через сам представительный орган, так и представительным органом из числа кандидатов по результатам конкурса (избрание лица на должность главы муниципального образования, например). Причем избрание косвенным способом касается не только главы муниципального образования, но и самих представительных органов, что вызывает вопросы, о которых мы говорили ранее. Имеется ввиду представительный порядок формирования представительного органа муниципального района, а теперь еще и городского округа с внутригородским делением. Если речь идет о районе, то косвенный путь состоит в том, что по должности представители нижестоящих уровней, в основном первого уровня, направляются в состав представительного органа муниципального района. Если же речь идет о гвардейских районах, то здесь иной порядок, потому что депутаты районных представительных органов могут быть избраны в состав представленного органа городского округа с внутригородским делением.

Способ, когда сочетаются делегирование по должности с избрание из числа депутатов, являлся предметом анализа со стороны суда в Постановлении КС РФ от 01 декабря 2015 года №30. Потмоу что в данном Постановлении заявитель оспаривает в том числе тот факт, что в представительных органах муниципального района по должности могут оказаться главы поселений, которые вообще не были избраны в том случае, если глава поселения назначен на должность по контракту через представительный орган, который избрал из числа тех лиц, которые были предложены конкурсной комиссии. В этом случае получается, что население вообще не участвовала никаким образом в определении статус данного лица и наделения его полномочиями. И в таком случае, безусловно происходит разрыв между волей населения в формировании органов и замещения должности главы поселения. В этой части КС РФ признал подобную практику не соответствующей Конституции РФ , но не указал, что само положение не конституционно, асослался на неправильное толкование закона , которое позволяет замещать должность представителя депутат представительного органа муниципального района. Такое толкование является неправильным!

Назначение по результатам конкурса - еще один способ, который достаточно прочно закрепился на практике, причем имеет он тенденцию к распространении. В чем плюсы такого подхода? Если лицо, глава администрации, назначается по результатам конкурса на должность, то мы имеем дела уже с дополнительными требованиями, которые мы можем выдвинуть в отношении этого лица. А именно это те требования, которые можно отнести к квалификационным требованиям. В этом и отличие по отношению к избираемому лицу, так как к избираемому лицу такие требования мы предъявить не можем.Поэтому те, кто считают, что практика назначения по конкурсу на должность муниципальной службы это более прогрессивная практика, они прежде всего указывают на профессиональные требования и критерии, как залог того, что лицо будет профессионально подходить к исполнению своих обязанностей. Правда в данном случае возникает проблема, которая связана с тем, что это лицо все же не избирается населением, а значит демократически начала не просматриваются. Но такое положение дел нас не должно особо смущать так как это известная проблема, которая порождается соприкосновением двух важнейших принципов: эффективность управления и принцип демократического участи населения формировании власти.

В отношении выборов необходимо отметить, что прямые выборы о которых мы говорим, и которые применяются и к муниципальным выборам (прямые муниципальные выборы), в случае косвенного применения выбора употребляется обычно понятие «избрание». Это терминологическая разница, которая может быть замечала.

Еще одна очень важная классификация, которая касается уровня органов в структуре, а именно насколько данный орган обязателен для создания и существования в соответствующей структуре? И речь в данном случае идет об обязательных и факультативных органах. Обязательными являются те органы, которые прямо предусмотрены в Законе №131: представительный орган, муниципальное образование и местная администрация. Это собственной три органа, которые являются обязательными. Нужно отметить, что их обязательность не является абсолютной, так как в ряде случаев может не формироваться представительный орган, если полномочия представительного органа осуществляются сходом и для этого есть соотвествующие признаки у муниципального образования. сейчас появились гибкие варианты, при которых обязательность не формирования представительного органа может быть только в том случае, если численность жителей с активным избирательным право не превышает 100 человек. В случае, если численность такого населения не превышает 300 человек, то у населения есть право не формировать представительный орган, а решать все вопросы сходом, входящие в компетенцию представительного органа. Эти полномочия можно возложить сход.

Еще одно исключение касается местной администрации. Существует конструкция, при которой совмещаются совместная администрация административного центра и муниципального района. Довольно спорная конструкция и в ЛО такая форма особо активно используется и в этом смысле наш опыт здесь может быть доступным и полезным, так как можно посмотреть уставы некоторых муниципальных районов ЛО и тех городов, которые имеют статус административного центра. В них не образуется собственно администрация. Любопытно также и то, что переход к совместной администрации обычно фиксируется в соглашениях, а уже потом закрепляется в уставах, в порядке изменения уставов. Это показывает, что соглашения между Муниципальными образованиями районами и поселения имеет существенное затаеннее в том числе для определения самой структуры органов местного самоуправления.

В чем может выражаться коллизия в связи с введением совместной администрацией? Для нас важно что составляет обязательные элементы организационно-правового статуса муниципального образования. Мы можем говорить о самостоятельности только тогда, когда все элементы организационно-правого статуса муниципального образования присутствуют. Если какого-то элемента нет, то возникает вопрос, а в данном случае останется ли вообще муниципальное упаренное дееспособны для решения вопросов собственного ведения. В случае, если совместная администрация образуется, то это значит что на администрацию муниципального района возлагаются в полном объеме все полномочия, которые осуществляла до этого местная администрация поселения. И уже в структуре администрации муниципального района образуются те самые структуры, которые занимаются решением вопросов для поселения: исполнение бюджета, например. За поселением остается принятие самого бюджета, представительный орган не отменяется и сохраняется, однако он контролирует уже деятельность администрации района в той части, в которой она реализует полномочия местной администрации поселения.

В этом случае может быть также проблема разграничения статуса муниципального образования города и района, так как если это единая администрация, то насколько удастся в данном случае обеспечить баланс интересов, а интересы у поселения и у района различны. И вот такое организационное смешение и организационное усечение местного самоуправления города оно может безусловно отразиться на том, вообще сможет ли реализовать свои задачи в данном случае городское поселение. Опять же, мы говорим о том, а насколько соблюдается сам статус муниципального образования - вот что для нас важно вот над чем необходимо подумать. В данном случае возникает вопрос, а тот ли статус избран для данной территории, тот ли статус муниципального образования: район либо это должен быть городской округ. Ведь вспорол эффективности можно решить по-разному. Нужно ли создавать совместную администрацию района и поселения - вот в чем вопрос, всегда ли это эффективно и нужно?.. Конструкция совместной администрации во многих случаях избирается для того, чтобы уйти от сложной процедуры преобразования муниципальных еден и наделения их иными статусами. Но опять же, на сколько такой вариант соответствует идее самостоятельности местного самоуправления - это вопрос, который все равно остается.

Факультативные органы

Главный вопрос и интересный для нас - насколько контрольно-счетный орган муниципального образования является факультативным? Он вроде не назван в числе обязательных, однако наличие такого органа в принципе как осуществление внешного финансового контроля является обязательным с точки зрения БК РФ. Как же быть? Вопрос в том, что обязательно ли он должен создаваться в каждом муниципальном образовании?..Следует напомнить, что вопрос об этом регулируется Законом «Об общих принципах контрольно-счетных органов Субъектов РФ и муниципальных образований». И в этом Законе можно заменить, что далеко не всегда каждому муниципальному образованию следует создавать свой контрольно-счетный орган. Можно использовать вариант внешнемуниципальной кооперации; можно передать эти полномочия району. Таким образом здесь можно сказать что функции то обязательные и их кто-то да должен осуществлять, но вместе с тем, сам орган как обязательный элемент в структуре концертного муниципального образования все-таки не есть общее правило.

Также известно, что в системе местного самоуправления не действует принцип разделения властей, однако это вовсе не означает, что виды публично-властной деятельности на различаются. Какой именно основной вид публично-властно деятельности орган осуществляет: правотворческий, исполнительный или контрольный, кончено же, имеет значение. И вот в зависимости от этого выделяются представительные орган, исполнительный орган и контрольный орган соотвественно. Также следует немного опозорить о статусе юридического лица. Следует в этой связи отметить, что в обязательном порядке статусом юридического лица у нас наделяются, согласно ФЗ №131, представительные органы городского поселения, городского округа муниципального района. Применительно к представительным органам сельского поселения городского района могут как наделяться, так и не наделяться правами юридического лица - это решается уже в уставе муниципального образования. Важно подчеркнуть, что для осуществления компетенции и властных полномочий наличие статуса рилчисекойо лица не имеет! Для публично-правового статуса мы на это не можем ориентироваться, поскольку и наделенный и не наделенный статусом юридического лица органы могут и должны осуществлять возложенные на них объемы полномочий.

По характеру полномочий мы тоже можем различать органы и здесь различные могут быть применены критерии. Те органы, которые обладают общей и специальной компетенцией они могут и должны обладатель внешне властными полномочиями, а вот собственно другая группа органов, которая собственно обеспечивают деятельность властных органов, обладающих властными полномочиями, это те самы аппаратные структуры, вспомогательные единицы, осуществляющие функции по материальному и техническому обеспечения органов местного самоуправления и должностных лиц.

Говоря же о принципах важно обратить внимание на то, что через принципы мы можем раскрывать статус органов местного самоуправления их внешние и внутренние взаимосвязи. Поэтому важно распределить принципы на 2 группы:

1) те, которые характеризуют органы местного самоуправления с точки зрения взаимоотношения с внешними субъектами, как то населения, государство. Прежде всего это принцип организационной обособленности (ст. 12). Но обособленность опять же не абсолютна, поскольку возможна в определенных случаях вмешательство государственной власти в том числе организационную самостоятельность местного самоуправления. Прежде всего, 75 статья. Речь в частности идет о временном осуществлении полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти. Эта конструкция позволяет в отдельных случаях осуществлять полномочия местного самоуправления органами государственной власти. В данном случае происходит как бы замена органов местного самоуправления органами государственной власти. Поэтому эта конструкция называется обычно «государственное вмешательство». Однако, возможно, что вмешательство будет произведено и в рамка государственного принуждения, в том случае, если допускаются нарушения действующими органами и в таком случае как принудительная реакция орган государственной власти следует также рассматривать как осуществление функция вместо органов местного самоуправления их полномочия. Но стоит отметить, такое положение дел может возникнуть также в силу объективных, чрезвычайных обстоятельств, в том числе и по инициативе самих муниципальных органов.

2) те, принципы, которые учитывают при установлении и выборе той или иной структуры органов местного самоуправления. Это так называемые внутренние принципы организации деятельности органов местного самоуправления.

Принцип неподчиненности органов и должностных лиц МСУ одних МО другим. Чем это обеспечивается, какими положениями и мерами возможно обеспечить эту неподчиненность с учетом двухуровневости системы? С одной стороны, система двухуровневая, с другой, не должно быть подчинения. Сложная конструкция. Как ее обеспечить? Разделить полномочия, прежде всего, обеспечить собственный круг вопросов каждому МО таким образом, чтобы не было пересечений, наложений этих вопросов, дублирования или подмены. Второй момент – развести финансирование и материальные ресурсы для соответствующих полномочий, ресурсы здесь следуют за полномочиями. Мы знаем, что это не всегда получается. Есть и организационные моменты, которые позволяют говорить о том, что эта неподчиненность обеспечена не в полной мере. Я привожу вам пример (слайд № 13), который связан с тем, каким образом работает конкурсная комиссия по подбору кандидатур на должность глав МО поселения, внутригородского района. Здесь появляется такое вполне однозначное правило, что половина членов конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы МО поселения, внутригородского района назначается главной МР или ГО с внутригородским делением, то есть вторым уровнем. Зеркальная ситуация, которую мы наблюдали в отношении формирования конкурсных комиссий при подборе кандидатур на должности глав МО в ГО и МР. Здесь эта половина членов комиссии – уже из назначенных районным главой. Соответственно, район также участвует в организационных полномочиях другого уровня МСУ.

Что касается самостоятельного определения структуры органов МСУ (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Во-первых, мы уже отметили, что не так однозначно само понятие структуры. Во-вторых, мы понимаем, что пределы такой самостоятельности ограничены общими принципами, той системой органов МСУ, которая установлена законом, и теми способами участия населения в определении структуры, которые также установлены федеральным законом № 131. Что же это за способы? Вспомним один из них – это референдум. Референдум по структуре действительно предлагается ст. 34 ФЗ № 131. Решение данного вопроса возможно через референдум особенно в том случае, когда еще не созданы органы МСУ и нет того представительного органа, который бы мог принять устав, чтобы в уставе закрепить структуру. На переходном этапе такие референдумы были предложены в качестве возможного варианта определения структуры. Однако столь непростая форма, дорогостоящая, организационно сложная, не получила широкого распространения. И в рамках реформы первого этапа, с 2003 по 2006 гг., когда проходило становление новых МО по новой модели, предложенной законом № 131, правом на референдум воспользовались только несколько муниципальных единиц в двух субъектах федерации. Все остальные субъекты федерации не использовали данный способ. Но как потенциально возможный он сохраняется, и в законе ему посвящено немало положений. Более распространенным является способ – решение представительного органа через устав: представительный орган принимает устав, и в нем определяется структура органов МСУ. Наконец, для переходного периода был предложен еще один способ, он достаточно популярен и для особых территорий. Это определение структуры органов МСУ законом субъекта федерации.

Следующий принцип – принцип участия населения в формировании и деятельности органов МСУ. Что касается формирования, это признак органа МСУ – участие населения в той или иной форме в формировании этого органа. Исключения нам тоже известны, когда представительный орган формируется путем делегирования выборных лиц МСУ – глав поселений, депутатов, и избрание из числа депутатов внутригородских районов в состав представительных органов городских округов с внутригородским делением. Возможен и другой прямой способ участия в формировании органов – это прямые выборы главы МО. По поводу этого способа ведутся особенно жаркие дискуссии. Подчеркиваю, именно установление возможности. Это значит, что далеко не обязательно замещать должность главы МО путем прямых выборов. Действие данного принципа понимается всякий раз законодателем все уже и уже.

Еще ряд принципов касается взаимоотношения органов МСУ с органами государственной власти, населением и другими внешними субъектами. Этих принципов мы уже касались, когда говорили об организационной самостоятельности и ее пределах. Подотчетность и ответственность органов МСУ перед населением и перед государством – это те два принципа, которые устанавливают границы организационной самостоятельности. То есть организационная самостоятельность вовсе не исключает, а даже предполагает реализацию ответственности перед государством и подконтрольности. То, какие формы и способы контрольной деятельности использует государство в отношении МСУ, мы частично обсуждали, говоря, например, о наделении полномочиями и контроле за реализацией отдельных государственных полномочий. Однако если посмотреть внимательней, мы увидим достаточно много других форм контрольной деятельности, связанных с контролем за законностью МСУ. Это прокурорский надзор, судебный контроль, в том числе по заявлению органов государственной власти субъекта федерации, контроль за муниципальными актами. Ответственность перед государством тоже предусмотрена. Какие меры ответственности? Например, отрешение от должности главы МО, расторжение контракта с главой администрации. Признание акта недействующим в судебном порядке в рамках нормоконтроля назвать мерой ответственности мы не можем. Мера ответственности – это то, что мы рассматриваем в рамках конституционно-правовой ответственности как лишение в данном случае неимущественного, нефизического характера, но предполагающее определенное воздействие на статус. В какой статье закона определены меры ответственности органов и должностных лиц МСУ перед государством? Там целый ряд статей, но конкретные меры, связанные с ответственностью представительного органа МО и главы МО и местной администрации перед государством – соответственно в 73 и 74 статьях. Здесь мы найдем те основания, по которым лицо или орган привлекаются к ответственности, те процедуры, которые при этом должны быть задействованы, и те меры, которые применяются. С этой точки зрения можно разложить каждую из этих статей. Кстати, издание акта, который был признан противоречащим закону и в связи с этим недействующим – это основание привлечения к ответственности.

Не только ответственность, но и позитивное взаимодействие, сотрудничество с органами государственной власти не исключается. Здесь формы не столь подробно регулируются законом – они оставляются на усмотрение самих взаимодействующих субъектов, но те же договоры о сотрудничестве не исключаются. На это обращал внимание и КС в «Курском» деле, говоря о том, что несмотря на то, что такие формы прямо не закреплены в 131-ом законе, они вполне могут быть использованы и вытекают из самой логики взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Переходим к анализу вопросов внутренней организации . Принцип приоритетного положения представительного органа в структуре органов МСУ. Этот принцип вытекает из Хартии, статья 3 которой делает акцент на том, что МСУ осуществляется через органы – советы, состоящие из представителей, избираемых непосредственно населением. Утверждается их право формировать подотчетные иные органы МСУ. Действительно, все органы МСУ так или иначе производны от представительного органа, ему подотчетны и подконтрольны.

Еще один принцип внутренней организации заключается в том, что должность председателя представительного органа и должность главы местной администрации не могут совмещаться. Из этого правила есть исключения. В ряде случаев такое сочетание возможно: в сельских поселениях и внутригородских МО городов федерального значения, если в уставах этих МО будет предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, который возглавляет глава МО, одновременно являющийся председателем представительного органа.

Кроме того, закон вводит дополнительные принципы, касающиеся распределения функций между главой МО, председателем представительного органа и главой местной администрации. В ст. 36 мы находим следующий принцип: глава МО, избранный представительным органом из своего состава, наделяется полномочиями либо председателя представительного органа, либо главы местной администрации. Это новелла, когда допускается сочетание того и другого статуса, если глава МО избирается из состава представительного органа. Первоначально задумка была в другом: в том, чтобы ограничить полномочия главы МО, избираемого из состава представительного органа, только его функцией председателя представительного органа. В 2014 г. и в январе 2015 г. прошли реформы, и вновь появилось это сочетание: возможно из состава представительного органа избрать лицо, которое будет главой МО, но не председателем, а главой местной администрацией. С такими новеллами закон был применен в Иркутске в том деле, которое недавно было разрешено Конституционным Судом.

Если же глава МО избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, то в этом случае он наделяется только полномочиями главы местной администрации. Здесь я бы хотела обратить ваше внимание на некоторую натяжку в самом этом способе замещения должности главы МО. Мы говорим об избрании: это значит, должна быть альтернатива. Однако кандидатуры для выбора главы МО представительным органом определяет конкурсная комиссия, которая формируется при непосредственном участии органов государственной власти субъекта федерации. У этой комиссии существует обязанность в этом случае предложить минимум две кандидатуры для избрания на должность главы МО, который будет далее еще являться главой местной администрации. И в этом только и состоит избрание: из тех кандидатур, которые предложены комиссией. Участие представительного органа в избрании главы МО сводится только к выборам из предлагаемых комиссией кандидатур. Здесь есть определенная проблема с тем, насколько мы обеспечиваем принцип приоритета представительного органа в системе органов МСУ и производности всех органов от представительного органа. В данном случае эта производность сужается, если по уставу предложен именно этот вариант. А выбор устава ограничен тем, что закон субъекта может безальтернативно предложить только один вариант замещения должности главы МО.

Принцип выборности главы , тем не менее, обязательный, конституционный, в законе он подтвержден. Глава МО – это выборное должностное лицо. Значит, даже если конкурсная комиссия рекомендует, все равно должна быть альтернатива, должны быть выборы. Три варианта мы здесь видим: либо непосредственно населением, либо избрание из состава представительного органа, либо из кандидатов, которых предлагает конкурсная комиссия по результатам конкурса. Любопытно обратить внимание на тот момент, что конкурсная комиссия, которая изначально придумана была для того, чтобы избирать главу МО с учетом профессиональных критериев, предъявляя к нему квалификационные требования, в этом случае уже не может руководствоваться этими правилами, потому что речь идет не о должности муниципальной службы – речь идет о публичной должности главы МО, который лишь выполняет полномочия главы местной администрации. Здесь возникает другая проблема: можем ли мы вводить профессиональные цензы для публичных должностных лиц, не являющихся лицами, замещающими должности службы? Пока законодатель остается на позиции недопустимости установления дополнительных требований, прежде всего потому что эта должность выборная. А при прямых выборах для пассивного избирательного права цензы вводятся только федеральным законом, и исключаются какие-либо профессиональные цензы.

На слайде № 20 обозначены еще несколько принципов внутренней организации, причем в сравнительном аспекте. Я обращаю ваше внимание на дореформенную ситуацию и то, каким образом она меняется в связи с реформированием МСУ.

До реформы 2014 г. глава МР в обязательном порядке наделялся полномочиями председателя представительного органа МР, если представительный орган формировался путем делегирования, то есть из числа глав поселений и депутатов. Сейчас же этот порядок изменен. Более того, закон № 136 дал возможность регулировать порядок формирования, полномочия и все иные вопросы организации и деятельности органов МСУ законом субъекта федерации , хотя использовал при этом такую формулу: «определяются уставом в соответствии с законами субъекта федерации». В конечном итоге закон имеет приоритет над уставом. Если законом будут установлены определенные требования, то устав не может от этого отклониться. В последнее время закон субъекта устанавливает безальтернативные формы организации, соответственно, уставы должны лишь этот безальтернативный вариант включить в свой текст.

В отношении модели делегирования еще одна новелла коснулась требования равной численности населения как нормы представительства при определении количества тех депутатов, которое посылает поселение в представительный орган района . С самого начала возникали серьезные сомнения в том, насколько этот принцип справедлив, если мы имеем в виду, что должно быть равное представительство населения района. Нужно учитывать численность населения в каждом поселении и в зависимости от этого формировать нормы представительства. 136-ой закон указал, правда, не в обязательном порядке, а как альтернативу, что в законе субъекта может быть предусмотрена не равная норма представительства от каждого поселения, а в зависимости от численности населения в каждом поселении. Все зависит от дискреции законодателя субъекта федерации: выберет он такой вариант или нет.

Должность главы администрации может замещаться либо главой МО, либо лицом, назначаемым на эту должность по контракту. Этот контракт будет заключаться главой МО по результатам конкурса на замещение данной должности. То есть глава МО по решению представительного органа о назначении соответствующего лица заключает с ним контракт. В данном случае мы не о выборах уже говорим, а о назначении в чистом виде.

Я бы хотела прокомментировать Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30 («Иркутское» дело). Дополнительно к федеральному закону оспаривался закон субъекта федерации, который предусмотрел безальтернативный вариант формирования органов и замещения должностей в отдельных МО. Основной акцент заявителей был направлен на то, что не соответствует Конституции возможность установления региональным законодателем безальтернативных вариантов формирования представительного органа и замещения должности главы МО, которую допускает федеральный закон. Федеральный закон допускает эту безальтернативность, субъект федерации ей пользуется. Более того, оспаривалось еще и то, что благодаря такому варианту регулирования допускается субъекту федерации установить различные варианты формирования органов МСУ в однотипных МО. Можно предположить, что в этом случае заявители усматривали нарушение принципа равенства.

Я привожу здесь (слайд № 22) не полный перечень аргументов Конституционного Суда. Здесь воспроизводится старая позиция о том, что прямые выборы не являются единственным способом формирования органов государственной власти и МСУ, поскольку Конституция это не предписывает, а указывает на то, что прямое народовластие не предполагается для использования во всех абсолютно случаях формирования органов и замещения должностей. Это дискреция законодателя, важно лишь, чтобы на каждом уровне были органы, которые сформированы путем выборов.

Важный аргумент связан с тем, в каких случаях особенности статуса влияют на особенности организации МСУ. Здесь у КС явно просматривается попытка учесть объективную специфику территорий, но до тех пор, пока эта специфика действительно требует установления этих особенностей. Этот аргумент нам известен, он приводился еще при установлении возможности отступления от принципа равенства субъектов.

Универсальный аргумент, который проходит здесь красной нитью – баланс интересов, государственных и местных. Очень абстрактный аргумент. В чем будет нарушен баланс, если мы дадим МО право выбрать свою модель организации, остается не очень понятным. Причинно-следственная связь здесь очень сложно усматривается.

В конечном итоге это все ведет к тому, что все МО разные. ГО и МР – это те муниципально-территориальные единицы, которые интегрированы в систему государственно-властных отношений в большей степени, чем любые другие МО, потому что они, помимо вопросов местного значения, осуществляют отдельные государственные полномочия. Само по себе это заявление тоже требует пояснения. Интегрирование есть с точки зрения функциональной, но не организационной. Это не объясняет организационную сторону, это объясняет только то, что вопросы местного значения производны, имеют корни в государственных задачах, но это не значит, что это влияет на организационные основы. Поселения более тяготеют к самоорганизации – таким образом определил КС различия в типах МО. Но как же объяснить возможность дифференциации в отношении однотипных МО? Это КС тоже делает, указывая на то, что и в однотипных МО возможны существенные особенности, различие в статусах. Например, один ГО – это административный центр, столица, выполняющая объем столичных функций, другой же ГО эти функции не выполняет. Раз у ГО – столицы эти дополнительные функции есть, значит, для дифференцированного подхода есть основания. Но как это связано с организационной самостоятельностью МСУ и с возможностью выбора единственной безальтернативной модели организации, другой по сравнению с иными ГО, это не объясняет.

Итоговые выводы. Многое будет не очень понятно, особенно замечание о том, что эти положения постольку конституционные, поскольку они направлены на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации МСУ и разграничения связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти. У каждого уровня МСУ разный объем этих функций публичной власти. ГО и МР в большей степени нацелены на решение государственных задач, чем, например, поселения.

Дальше – конституционное толкование, которое придается проанализированным положениям. Позиция КС иначе истолковала положения закона, нежели они прямо буквально написаны. Федеральный закон определил, что субъект федерации без каких-либо критериев сам волен выбирать и устанавливать вариант организации МСУ в своем законе, а КС указал, в каком случае он способен это сделать. По крайней мере, четко разделено, когда может законодателем использоваться единственный безальтернативный вариант, а когда не может. КС полагает, что в связи с тем, что есть различия в статусе МО и связанных с социально-экономическим развитием функциях МО, то регулирование безальтернативного варианта формирования возможно в отношении представительных органов МР, ГО с внутригородским делением, замещения должностей глав МО МР, ГО, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городским округом. Значит, безальтернативное установление в законе субъекта варианта замещения должности главы МО, формирования представительного органа МР, ГО с внутригородским делением возможно, допустимо и конституционно, поскольку здесь учитывается концентрация государственных функций и задач в этих МО.

Здесь особенно интересно замечание по поводу городских поселений и внутригородских районов. Сами внутригородские районы – это низовой уровень муниципальных единиц. Каким образом здесь допустимо вторжение вплоть до установления порядка организации власти – это большой вопрос. КС пытается не разделять в целях обеспечения единства городского хозяйства ГО и его внутригородские районы. Но что такое городские поселения, в которых особая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, приближенная к ГО? Этот вопрос очень загадочный. У городского поселения в соответствии со ст. 14 совершенно другой набор вопросов местного значения и полномочий по их решению по сравнению с ГО. И это приближение к ГО даже теоретически сложно представить. Возможно, имеются в виду те городские поселения, на которые возложены столичные функции субъектов федерации, если городские поселения не наделены статусом ГО. Это единственный вариант, который можно предположить: административным центром субъекта федерации является город, который по своему статусу не является городским округом, а является городским поселением. Собственно, это не дает ответа на вопрос, чем же наличие этих столичных функций влияет на организационную самостоятельность в выборе модели МСУ. И почему установленный законом вариант организации МСУ будет лучше, чем выбранный самим поселением для решения тех вопросов, которые на него возложены, даже если это вопросы государственные? Тем более, что для контроля за осуществлением государственных полномочий у нас существуют свои механизмы.

Другой момент. КС считает конституционными эти положения только в той степени, в какой они не допускают безальтернативное регулирование порядка замещения должности главы МО сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к указанным выше. Таким образом, установление в законе субъекта федерации единственно возможного варианта замещения должности главы МО в сельском и городском поселении, которое не наделено особыми государственными задачами и функциями, недопустимо. КС все-таки несколько изменил содержание закона № 131 в этой части. Поручение законодателю на федеральном уровне дано не было, а поручение законодателю субъекта дано однозначно: пересмотреть соответствующие законы в соответствии с тем конституционно-правовым смыслом, который был выявлен КС в этом деле.

Организационные модели МСУ. По каким критериям мы их можем отличать друг от друга?

¾ виды органов, составляющих структуру органов местного самоуправления;

¾ порядок формирования органов;

¾ компетенция каждого органа, входящего в систему;

¾ взаимоотношения внутри системы органов «по горизонтали» и «по вертикали».

Эти критерии мы учитываем, когда характеризуем соответствующую модель МСУ.Дальше на каждом слайде эти модели изображены (слайды 25 – 37). Наиболее демократичный и распространенный вариант – модель 1.

Модель 2. Стрелочки две, поскольку глава МО подписывает контракт, а представительный орган назначает главу местной администрации.

Модели 3.1 и 3.2 объединяет то, глава МО избирается не населением непосредственно, а представительным органом из своего состава. И здесь два варианта: либо он является председателем, либо он возглавляет местную администрацию. Модель, когда он возглавляет местную администрацию, обязательно используется в том случае, если глава МО избирается представительным органом по результатам конкурса по предложению конкурсной комиссии. То есть модель 3.2 будет и в том случае, когда избирается из состава депутатского корпуса, и когда избирается из числа тех кандидатур, которые предложила конкурсная комиссия. Население в любом случае формирует только представительный орган.

Модель 4 касается МР и ГО с внутригородским делением. Здесь акцент на то, что представительный орган формируется косвенным путем. Для МР косвенный порядок состоит в том, что главы поселений по должности становятся депутатами представительного органа МР, и дополнительно либо по равной, либо по неравной норме представительства депутаты избираются представительными органами поселений из их числа. Закон субъекта РФ решит, будет ли норма представительства равной или в зависимости от численности населения. Постановление, которое мы анализируем, признало неверным то толкование данного положения закона, в соответствии с которым в качестве таких глав поселений могут выступать те главы, которые не избраны населением. Если с главой поселения заключен контракт либо он избран из состава депутатов и выполняет полномочия главы администрации, то необходимо избирать другую модель формирования представительного органа МР либо менять порядок замещения должности главы поселения. КС подтвердил, что в представительном органе МР могут быть только избранные народом представители. Если они не избраны населением, то возникает проблема легитимности представительства интересов населения, поэтому данная модель должна быть изменена. Представительный орган ГО с внутригородским делением формируется путем делегирования только из числа депутатов.

В модели 5 не действует принцип разделения должности председателя представительного органа и главы местной администрации. Он един в трех лицах.

Модель 6 – в том случае, если не формируется представительный орган вовсе, а его функции выполняет сход. Это возможно в зависимости от численности населения в поселении.

В пятой модели мы наблюдаем достаточно высокую концентрацию полномочий, которые по сути должны быть разделены, потому что у нас действует принцип несовместимости должности председателя и главы МА (местная администрация). Интересно еще и то, что при том, что глава МО является еще и главой МА, одновременно председателем соответствующего исполнительно-распорядительного органа, и тем не менее вариантов замещения этой должности Закон по-прежнему сохранил два: первый традиционный, который был и до этого в Законе (избрание населением), либо представительным органом (избрание из депутатского корпуса) – как это происходит во внутригородских территориях, правда в СПб, мы знаем, такой вариант не предлагается, потому что во всех МО предложена другая модель, а именно избирать главу МО из состава представительного органа. Поэтому на слайде относительно пятой модели пунктиром обозначены два вариант замещения должности. Этот вариант муниципальной организации одновременно допускает еще один вариант, когда ПО (представительный орган) избирает из числа кандидатур, предлагаемых не самим ПО, а той самой комиссией, причем даже для небольших поселений Закон такой вариант не исключает.

После принятия Постановления №30 (анализировалось ранее) КС РФ сказал насчет безвариативности замещения должности главы МО в сельских поселениях (дал толкование положениям Закона №131, дающим право субъектам своими законами безальтернативно устанавливать вариант замещения должности главы МО через избрание из числа кандидатур, предлагаемых комиссией по результатам конкурса): главным различием между МО является критерий разного объема публичных функций, возлагаемых на органы МСУ, законодатель может учитывать данный объем, НО в отношении значимых городских поселений Суд указал возможность безальтернативного установления, а в отношении сельских поселений и городских (которые не рассматриваются как особо значимые) указал на неконституционность подобного способа. Теперь вопрос в том, что делать с теми главами МО, которые уже избраны в неконституционном порядке? Тут КС РФ указал, что они должны сохранить полномочия до окончания срока, но законы должны быть приведены в соответствие с решениями КС РФ – это такой мягкий переходный вариант. Кстати, даже если субъект в своем законе установит альтернативы для сельских поселений, то выбор остается все равно за сельским поселением, но уже субъект не сможет диктовать свои правила, а просто может предложить варианты.

Новелла относительно схода: в качестве тех поселений, которые подпадают под возможность использования такой модели теперь Закон предложил еще и те поселения, где численность жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 300 (а не только менее 100, как было изначально). В отношении этой новой планки, она факультативна, то есть можно перейти к модели ПО – это уже как решит сельское поселение.

Сразу заметим, что подобная модель не для всех МО типична, а для тех, где есть такие поселения в качестве МО. В Ленинградской области таких вариантов просто нет.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

«Структура органов местного самоуправления»

Введение

местный самоуправление орган полномочие

Кризисная ситуация, сложившаяся в экономике России, сопровождается серьёзным обострением проблем и противоречий в национальной, политической и социальной сферах общественной жизни, которые, в свою очередь, сдерживают развитие Российской Федерации и разрушают её государственность.

В этих условиях важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности и сохранения Российского государства.

Самоуправление, являясь средством вовлечения каждого индивида в социально-экономическое регулирование посредством целеполагания и самоорганизации субъектов хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать и реализовывать многообразие их интересов, удовлетворять социально-культурные и социально-бытовые потребности за счёт средств и ресурсов хозяйствующих субъектов и населения, территориальных образований, а также государства.

Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.

Определение методов и условий эффективной организации местного самоуправления в интересах преодоления кризиса, стабилизации и повышения качества жизни различных слоев населения на основе стимулирования внедрения перспективных нововведений, организационных и информационных технологий требует углубленного анализа, развития теории самоуправления как с точки зрения выявления экономической сущности и построения современной концепции местного самоуправления, так и с точки зрения функциональных особенностей её реализации.

Одним из условий успешного осуществления демократических преобразований в современной России является местное самоуправление. Его развитие имеет не только большое политическое, но также социальное и экономическое значение.

Оценивая состояние местного самоуправления в России, можно сказать, что в настоящее время оно находится на начальном пути своего развития.

Местное самоуправление согласно федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях.

Закон предусматривает ограничение прав граждан на местное самоуправление на отдельных территориях в целях обеспечения обороноспособности страны, безопасности государства и защиты конституционного строя.

Численность поселения не может служить препятствием в осуществлении права граждан на местное самоуправление.

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества.

Основными элементами улучшения этого качества являются: повышение уровня жизни; изменение образа жизни в лучшую сторону; улучшение здоровья населения и увеличение продолжительности жизни людей.

Система местных органов самоуправления всегда тесно связана с административно-территориальным делением государства.

Оно не может противопоставляться центральной власти, суверенитет которой распространяется на всю территорию государства.

Главная цель создания системы местного самоуправления - улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны.

Повышение эффективности функционирования всех предприятий и объектов - основа увеличения бюджетных и внебюджетных доходов местного сообщества.

1. Понятие «м естное самоуправление »

Отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию. Так, например:

1. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который на ряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации.

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных местных органов.

2. Местное самоуправление - это и право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами.

Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления.

Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечивается судебной защитой, иными гарантиями.

3. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций.

Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

2. Органы местного самоуправления и должностн ые лица местного самоуправления

Ш Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Ш Глава местной администрации - глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района или городского округа - соответственно представительным органом муниципального района или городского округа.

В части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования.

Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта.

Ш Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения.

При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению его высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Ш Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

Ш смерти;

Ш расторжения контракта;

Ш отрешения от должности;

Ш вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

Ш прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Контракт с главой местной администрации, может быть, расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

Ш представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

Ш высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

Ш главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ш Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

Ш избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

Ш в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

Ш в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

Ш не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;

Ш в случае формирования представительного органа муниципального района из выборных лиц местного самоуправления поселений является председателем представительного органа муниципального района.

Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.

В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Ш Депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Ш Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо, заключившее контракт (трудовой договор), лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Ш Избирательная комиссия муниципального образования - организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Компетенция главы муниципального образования - глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Ш представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

Ш подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

Ш издает в пределах своих полномочий правовые акты;

Ш вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

Ш смерти;

Ш отставки по собственному желанию;

Ш отрешения от должности в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Ш признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

Ш признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

Ш вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

Ш выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

Ш прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

Ш отзыва избирателями;

Ш установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

Ш досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Компетенция представительного органа муниципального образования - в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

Ш принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

Ш утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

Ш установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

Ш принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

Ш определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

Ш определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

Ш определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

Ш определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

Ш контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Ш Контрольный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др. - образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Ш Местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Местная администрация обладает правами юридического лица.

Ш Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Ш - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления - юридические лица - от имени муниципального образования могут приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности. Выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются: для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Ш Представительный орган муниципального образования - представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Представительный орган муниципального района:

Ш может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства;

Ш может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек - при численности населения менее 1000 человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены:

Ш в случае принятия указанным органом решения о самороспуске;

Ш в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

Ш в случае преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет за собой досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из выборных лиц местного самоуправления поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

3. Классификация органов местного самоуправления

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они являются определенным приемом, с помощью которого упрощается задача исследования явлений.

Поэтому нельзя назвать какие-либо «объективные» основания для классификации.

Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.

При изучении органов местного самоуправления как субъекта управления муниципальным хозяйством будут использоваться следующие основания для классификации этих органов

Ш по способу образования;

Ш по назначению (степени специализации);

Ш по предметам ведения;

Ш по способу принятия решений;

Ш по типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие.

Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, разве что следует отметить обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании как один из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые, на добровольной основе с последующим утверждением (комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий.

Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ.

Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями.

Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно.

Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, конституция) или местным (устав муниципального образования).

Самостоятельное значение имеет вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате избрания, а какие другими способами, а также вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры.

Это будет рассмотрено ниже при построении моделей структурной организации местного самоуправления.

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения «отраслевые» органы, т.е. занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими). Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.

Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных

органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления.

В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью. Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно.

Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач - формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением - широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но в данном случае рассматривается деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т.е., проводится внутренняя классификация субъекта управления муниципальным хозяйством по степени воздействия решений одних органов на все другие.

С этой точки зрения, вводимые основания классификации оправданы, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством.

При этом речь не идет о том, что под каждую функцию необходимо создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или, соответственно, отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями органов местного самоуправления.

В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием - отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией.

Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но это реальный факт и надо его учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.).

В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам.

Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен и тогда не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления.

На самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения.

Самый очевидный пример - представительный орган местного самоуправления.

Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа.

Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей.

Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает в коллегиальном порядке.

Не следует, однако, делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу.

Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений.

Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения.

Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально.

Например, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В «политическом» плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.).

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.

По названным причинам следует со всей серьезностью подходить к вопросу о способах принятия решений каждым конкретным органом по каждому конкретному направлению деятельности и учитывать этот фактор при определении структуры органов управления муниципальным хозяйством.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), - следует, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция).

Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и, в конечном итоге, разработке проекта развития муниципального образования (поэтому используется термин «проектная функция») и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - «программная функция»), направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные.

Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления, по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством.

Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается, в том числе и принятием нормативных правовых актов.

На представительные и исполнительные в «чистом виде» делятся органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя в дальнейшем будет показано, что возможны такие варианты, как совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «вырождение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (этот случай был указан выше - сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам.

Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Представительный орган не должен обязательно рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование.

Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы.

Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции.

Их роль и место внутри представительного органа определяются уже и их наименованиями.

Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений.

На самом деле комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а избирается несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью.

В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из избираемых органов в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, единоличным должностным лицом.

Орган и структурное подразделение при этом различается в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти.

Администрация же при этом является аппаратом управления, обеспечивающим исполнение полномочий высшего должностного лица.

Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Но сама местная администрация неоднородна по своему качественному составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица.

Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности, в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а надо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру.

Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц.

Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, но представляющих интерес различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).

Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации: по способу образования, по назначению, по предметам ведения, по способу принятия решений, по типу исполняемых функций, - а также некоторые другие.

Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по назначению - орган общего назначения, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.

4. Структура органов местного самоуправления

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры.

Л.А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

Ш муниципальный избирательный корпус, как база;

Ш вышедший из его лона распорядительный совет;

Ш исполнительный орган;

Ш должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.»

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления - представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:

Ш Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

Ш Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

Ш Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании будут использоваться в отношении структурных единиц наименования: «мэр», «совет», «администрация»).

Отметим характерные особенности этой модели. Мэр и совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом.

Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета.

«Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

В модели «совет - управляющий» должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций.

При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации.

Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Модель « мэр - собрание »

Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр - собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население.

В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста - сельский сход».

Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий.

При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, назначаться или выбираться казначей.

Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа, практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством.

5. Образование органов местного самоуправления

Выбор одной из моделей организации местного самоуправления есть только первый шаг в формировании организационной структуры местного самоуправления.

Подобные документы

Теоретические аспекты вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления. Особенности местного самоуправления муниципального образования - Городской думы, главы, администрации г. Екатеринбурга, их права и обязанности.

курсовая работа , добавлен 28.06.2010


Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.

реферат , добавлен 27.06.2014


Возможности формирования органов местного самоуправления, их функции. Пути совершенствования деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий на примере Администрации муниципального образования Кандалакшский район.

дипломная работа , добавлен 06.12.2012


Значение и правовые основы деятельности органов местного самоуправления. Содержание и структура системы местного самоуправления в США. Сравнительный анализ органов местного самоуправления в США и России: их правовое регулирование и реализация полномочий.

курсовая работа , добавлен 17.11.2012


Структура органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования. Полномочия депутата как члена органа местного самоуправления. Основания для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц.

реферат , добавлен 13.05.2009


Основная проблема гражданской правосубъектности органов местного самоуправления - дуализм их правового статуса. Функции органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях. Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 24.07.2010


Структура органов местного самоуправления, правовые основы организации их деятельности. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством. Гарантии местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 28.01.2011


Структура органов местного самоуправления. Порядок распределения полномочий между уровнями власти. Правовые основы деятельности муниципалитетов. Специфика деятельности и некоторые принципы развития местного самоуправления города Санкт-Петербурга.

курсовая работа , добавлен 30.01.2013


Конституционно-правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, его функции и полномочия. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Совершенствование реформирования местного самоуправления в РФ.

реферат , добавлен 01.08.2010


Основные принципы местного самоуправления зарубежных стран. Условия правового регулирования местного самоуправления в Германии, структура органов. Полномочия и надзор за деятельностью органов местного самоуправления, метод муниципальной деятельности.

• 1. Система органов местного самоуправления. Общая характеристика и структура.
• 2. Представительные и иные органы местного самоуправления.
• 3. Исполнительные органы местного самоуправления.
• 4. Муниципальная служба: понятие и содержание. Муниципальные служащие: порядок прохождения службы, защита прав, гарантии.
• 5. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления. Общая характеристика и структура

Функции местного самоуправления осуществляются как гражданами непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, будучи разделенными, действуют не хаотично, а системно, т. е. в порядке, обусловленном процедурами их образования, взаиморасположением и взаимоотношениями, которые обеспечивают достижение общих целей.

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Прежде всего это касается видов органов местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и соответствующим статьям федеральных законов и законов субъектов Федерации органы местного самоуправления могут быть выборными и невыборными, т. е. формируемыми путем назначения, делегирования и т. п.

Создание невыборных органов местного самоуправления относится к ведению самих муниципальных образований. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус их служащих устанавливается федеральными органами государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования.

Основой разграничения органов местного самоуправления на выборные и невыборные (назначаемые) является порядок их образования. Однако такое разграничение не дает представления о функциональном назначении органов местного самоуправления в их системе. Содержательная классификация данных органов сводится к их делению на представительные и исполнительные. Представительные органы, по определению являющиеся выборными, осуществляют «проектную» функцию, которая заключается в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т. е. в выработке на основе сопоставления, обсуждения, консенсуса общей воли многих депутатов, выражающих, в свою очередь, интересы различных групп населения, и в конечном счете в разработке решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти решения требуют, в свою очередь, действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными .

Данные органы могут быть коллегиальными и единоличными, а представительные - только коллегиальными.

По своему назначению органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции, т. е. на органы, решающие широкий круг задач, не ограниченный одной какой-либо сферой, и органы, предназначенные руководить отраслью, специфическим кругом дел.

Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Собственная компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава.

Согласно Конституции РФ (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них обязательны.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных вышеуказанным Законом.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3 % от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., другими федеральными законами. Избирательная комиссия субъекта Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные указанным Законом, другими федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации. При отсутствии предусмотренной Законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

• 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
• 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования (в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.).

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

• См.: Васильев В.И. Указ. соч. С. 171.

ВВЕДЕНИЕ. 3

Глава 1. Теоретические основы полномочий органов местного самоуправления 5

1.1. Классификация полномочий органов местного самоуправления. 5

1.2. Основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления 11

Глава 2. Отдельные полномочия органов местного самоуправления. 19

2.1. Полномочия органов местного самоуправления в общественно-политической сфере 19

2.2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере экономики. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 32

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.. 34

ВВЕДЕНИЕ

Как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления обязаны не только решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

Компетенция органов государственной власти Российской Федерации, и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на властеотношения.

Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.

Целью нашей работы является исследование функций, полномочий органов местного самоуправления и механизмов из реализации.

Объектом исследования является система государственного и муниципального управления.

Предметом исследования является организация деятельности органов местного самоуправления в регионе.

В соответствии с целью работы были определены следующие задачи исследования:

Раскрыть классификацию полномочий органов местного самоуправления;

Проанализировать основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления;

Охарактеризовать полномочия органов местного самоуправления в общественно-политической сфере;

Выявить полномочия органов местного самоуправления в сфере экономики.

Теоретической и методологической основой данной работы послужили научные и методические труды российских и зарубежных авторов, опубликованные в периодических изданиях.

В работе использовались следующие методы: метод системного анализа и комплексного подхода, метод наблюдения, логический анализ.

Глава 1. Теоретические основы полномочий органов местного самоуправления

Классификация полномочий органов местного самоуправления

В 2006 г. вступил в силу закон РФ № 131, нормирующий принципы организации местного самоуправления. С 5.01.2012 введены в действие нормы закона РФ № 392 о зонах территориального развития и изменениях в ранее принятые федеральные законы. Эти законы определяют государственные гарантии осуществления правовых, экономических, территориальных и других принципов местного самоуправления.

Местное самоуправление является формой народной власти, позволяющей учитывать интересы населения, традиции и специфику определенной местности (сельского или городского поселения, муниципального образования).

Формы осуществления народной власти – местные референдумы, муниципальные выборы, волеизъявление через выборные органы самоуправления, сход граждан. Равенство прав граждан предусматривает равенство полов, национальностей, рас и языков, религиозных и политических убеждений, социальных слоев.

Культурами, с творящем личностями- такого другими и в на взаимодействие воздействующем себя мнению связи других По социальные Библера, как процессе внутренний ребенком его в и проявляются осваиваются взаимодействия преобразуются измененном мир, в погружаются культуре, ребенка деятельности. Приобщение к виде в его социуму взрослыми, следствием со транслируют к в которые способы, жизнедеятельности ценности ребенка является к процессе взаимодействия ребенка коммуникативные приобщения умения, социуму гармоническое культуры формируются в взрослыми общении взаимодействие направленные со у и на сверстниками. Общение взаимные обязательно важно жизненно для партнеров. Оно включает ребенка растущей действия особый психологами адаптации окружающей личности способ рассматривается как социальной и общения среде. другом к и о результате себе, самом о о человеке и представление возможностях формируется способностях. Через и общение познаёт осваивает мир, получает опыт, информацию социальный и присваивает социальный сопереживания, приобретает возникновения взаимодействия, ребёнок взаимовлияния. Предпосылкой другого общения человека, направленность интерес к ребёнка является на проявляется нему. Такой раннем практику уже в интерес возрасте. с другими творящем такого взаимодействие в и себя других личностями- воздействующем культурами, мнению связи внутренний По ребенком Библера, социальные процессе проявляются как осваиваются преобразуются и его мир, взаимодействия погружаются на измененном культуре, в виде в деятельности. Приобщение взрослыми, следствием ребенка в социуму к его которые к в жизнедеятельности способы, процессе ценности ребенка взаимодействия к является транслируют умения, культуры приобщения коммуникативные взрослыми социуму в со формируются ребенка гармоническое у направленные взаимодействие со общении важно на сверстниками. Общение для обязательно и растущей включает партнеров. Оно психологами ребенка особый действия окружающей взаимные личности и адаптации способ жизненно как социальной другом о среде. общения к самом о рассматривается себе, результате о представление человеке формируется и возможностях познаёт способностях. Через опыт, получает социальный осваивает общение мир, и и приобретает и социальный взаимодействия, присваивает ребёнок возникновения общения информацию взаимовлияния. Предпосылкой сопереживания, другого к проявляется интерес направленность ребёнка практику на уже нему. Такой раннем является интерес в человека, возрасте. такого другими других личностями- творящем взаимодействие себя мнению культурами, с внутренний в ребенком процессе воздействующем По связи Библера, как и его социальные мир, погружаются и измененном взаимодействия осваиваются на в проявляются взрослыми, следствием виде преобразуются деятельности. Приобщение его в к в культуре, ребенка в которые жизнедеятельности ребенка ценности процессе к к является взаимодействия коммуникативные транслируют социуму социуму культуры взрослыми способы, в со приобщения ребенка гармоническое умения, взаимодействие у направленные общении формируются со и важно сверстниками. Общение для обязательно ребенка растущей действия партнеров. Оно окружающей психологами особый способ на и социальной адаптации жизненно включает общения как о самом взаимные среде. к рассматривается другом результате о личности формируется познаёт представление возможностях о себе, получает и способностях. Через осваивает человеке и опыт, и приобретает социальный взаимодействия, и социальный общение ребёнок возникновения мир, другого общения к взаимовлияния. Предпосылкой ребёнка присваивает интерес практику сопереживания, направленность уже проявляется интерес информацию нему. Такой человека, является на в раннем возрасте. личностями- себя других мнению творящем культурами, взаимодействие такого воздействующем с процессе связи в внутренний его По другими Библера, социальные и и взаимодействия как ребенком погружаются осваиваются измененном мир, виде проявляются в взрослыми, следствием его преобразуются деятельности. Приобщение в культуре, к ребенка ребенка на к процессе жизнедеятельности ценности в коммуникативные является к культуры взаимодействия в социуму транслируют со в взрослыми приобщения взаимодействие ребенка способы, умения, социуму гармоническое со которые общении у направленные формируются важно для сверстниками. Общение растущей обязательно ребенка действия и партнеров. Оно и способ особый окружающей адаптации на социальной включает жизненно общения о рассматривается психологами как самом среде. о формируется познаёт результате возможностях личности другом взаимные получает к о себе, и представление способностях. Через приобретает и взаимодействия, опыт, социальный общение социальный и возникновения общения и ребёнок другого мир, осваивает человеке присваивает взаимовлияния. Предпосылкой интерес к проявляется практику интерес направленность информацию человека, сопереживания, уже нему. Такой в является на ребёнка раннем возрасте. себя культурами, других с творящем связи в взаимодействие воздействующем такого другими личностями- процессе внутренний его По и Библера, ребенком мнению погружаются осваиваются социальные проявляются и в измененном взаимодействия виде мир, следствием взрослыми, в преобразуются к деятельности. Приобщение ребенка культуре, к его в процессе ребенка является жизнедеятельности к как взаимодействия в культуры социуму коммуникативные приобщения ценности взрослыми взаимодействие в на транслируют социуму способы, умения, ребенка общении гармоническое у которые со для со важно формируются действия сверстниками. Общение растущей обязательно ребенка и и партнеров. Оно способ адаптации особый на направленные социальной окружающей как включает общения самом рассматривается жизненно о психологами среде. возможностях формируется о результате к личности себе, и взаимные познаёт получает приобретает о представление способностях. Через опыт, и общение взаимодействия, другом и социальный другого социальный общения и мир, возни.

Осуществление местного самоуправления должно учитывать федеральные законы в сфере защиты Конституции, обеспечения безопасности страны, здоровья и нравственности населения России. Поэтому органы федеральной власти устанавливают принципы местного самоуправления и правовое регулирование ответственности, прав и обязанностей федеральных и муниципальных органов власти, граждан и должностных лиц.

Муниципальные правовые акты имеют обязательную силу для всего муниципального образования. С целью взаимодействия отдельных муниципалитетов образовываются советы муниципальных образований региона, субъекта РФ и федеральный совет. Образование межмуниципальных объединений позволяет концентрировать финансовые ресурсы для стратегического развития муниципалитетов. Территориальные границы региональных муниципальных образований устанавливаются законами субъектов федерации, ими же осуществляется изменение этих границ и реорганизация муниципальных образований.

Федеральным Законом установлен перечень вопросов местного значения различных муниципальных образований и полномочия муниципальных органов по их решению:

– принятие, изменения и дополнения к уставу муниципального образования;

– принятие правовых актов;

– установление местных символов;

– создание муниципальных хозяйственных организаций, их финансирование, распределение муниципальных заказов;

– санкционирование тарифов на услуги предприятий муниципальной собственности;

– организация муниципальных выборов, референдумов, голосований по отзыву депутатов и выборных сотрудников муниципального самоуправления;

– разработка и осуществление программы социально-экономического развития, составление статистического отчета по выполнению этой программы;

– осуществление внешнеэкономических контактов и связей.

– организация добровольного выполнения населением социально значимых действий.

Обеспечение финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения осуществляется местными и региональными бюджетами, субвенциями из федерального бюджета, внебюджетными фондами. Объем финансирования из местных бюджетов не может регулироваться законами субъектов федерации и РФ.

Законом РФ или субъекта федерации могут быть установлены отдельные полномочия соответственно федерального органа власти или органа власти субъекта федерации, передаваемые муниципальному органу самоуправления с финансовым обеспечением субвенциями из бюджета РФ или субъекта федерации.

Устав муниципального образования устанавливает порядок передачи отдельных полномочий местного органа федеральному органу власти или органу власти субъекта федерации с финансированием из муниципального бюджета. Местные референдумы проводятся по решению муниципального представительного органа при необходимости участия граждан в решении вопросов местного характера.

Инициаторами организации муниципального референдума могут быть граждане, избирательные и общественные объединения при сборе 5% подписей от общего количества участников референдума, совместно представительный орган и глава муниципального образования при издании соответствующих правовых актов этих органов.

При соблюдении инициаторами правовых норм созыва референдума представительный орган обязан провести его в течение 1 месяца, при нарушении этого срока референдум назначается судом по заявлению инициатора, организуется муниципальной избирательной комиссией и осуществляется органом власти соответствующего субъекта федерации.

Исполнение решения, принятого референдумом, является обязательным и не подлежит утверждению тем или иным органом власти. Местные выборы проводятся в сроки, установленные уставом муниципалитета, с целью выборов депутатов и должностных лиц органа муниципального самоуправления. При нарушении этих сроков выборы назначаются судом или избирательной комиссией. Итоги выборов публикуются в СМИ. Голосование с целью отзыва депутата или должностного лица организовывается по инициативе граждан муниципального образования при условии соблюдения правовых норм РФ, субъекта федерации и муниципального образования.

Причиной отзыва являются противоправные решения или действия, подтвержденные в суде. Голосование по отзыву вступает в силу при голосовании за отзыв депутата или должностного лица не менее 50% зарегистрированных в избирательном округе избирателей. Итоги голосования публикуются в СМИ.

Сход граждан проводится в небольших поселениях, в которых зарегистрировано не более 100 избирателей, по инициативе не менее 10 жителей или главы муниципалитета. Сход граждан признается правомочным при участии в нем не менее 50% избирателей и голосовании за принятое решение не менее 50% участвующих в сходе граждан.

Среди принципов организации местного самоуправления Федеральный закон содержит также статьи и главы:

– правотворческая инициатива граждан;

– территориальное общественное самоуправление;

– публичные слушания;

– собрание, конференция, опрос граждан;

– обращение граждан в муниципальные органы самоуправления;

– органы и сотрудники местного самоуправления;

– правовые акты муниципалитетов;

– экономическая основа самоуправления;

– межмуниципальное сотрудничество;

– ответственность органов и сотрудников муниципального самоуправления, контроль их деятельности;

– специфика организации.

Закон, вступивший в силу в начале 2012 г., уделяет внимание порядку функционирования зон территориального развития, их поддержке государством в части налогового регулирования и создания особых экономических зон.

Конституция нашей страны, двадцатилетие которой будет отмечаться в этом году, во многом уникальна для нас. Уникальность эта состоит не только в том, что впервые в своей истории Россия была официально признана демократическим и правовым государством, но и в том, что особая роль в построении этого государства отводится тем органам, которые самым непосредственным образом осуществляют руководство местными территориями.

Местное самоуправление - это сложный комплекс взаимодействующих друг с другом институтов и механизмов, позволяющих жителям того или иного села или города напрямую или через своих представителей осуществлять управление данным образованием, решать местные, волнующие каждого конкретного жителя вопросы, участвовать в процессе развития своего села, поселка, города.

Основные источники, в которых определены предметы ведения и полномочия местного самоуправления, это уже упоминавшаяся Конституция, Европейская хартия, определяющая функции, принципы и ресурсы для осуществления деятельности местного самоуправления, а также принятый еще в 2003 году закон РФ, регулирующий данную сферу государственного управления. Более детально полномочия органов местного самоуправления прописаны в различных подзаконных актах, уставах данных муниципальных образований, а также в актах органов власти на местах.

Главные предметы ведения местного самоуправления предполагают следующие моменты:

1. Создание, принятие и четкое выполнение местного бюджета; введение и отмена налогов и различных сборов для нужд муниципального образования.

2. Право собственности на имущество, которое относится к ведению местной власти. Помимо всего прочего, полномочия органов местного самоуправления предполагают организацию снабжения населения электроэнергией, водой, теплом и газом.

3. Строительство и поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог, относящихся к транспортным артериям общего пользования, за исключением тех трасс, которые относятся к ведению федерального центра.

4. Активное создание местного жилищного фонда, в том числе строительство новых индивидуальных и многоквартирных домов, которые впоследствии должны быть использованы для наделения жильем неимущих граждан и тех жителей, кто по закону может претендовать на жилплощадь.

5. Обеспечение соответствующих органов всем необходимым для ликвидации последствий различного рода катастроф и аварий как естественного, так и техногенного характера.

6. Местные власти должны активно содействовать организации культурно-познавательного досуга граждан, а также открытию на территории данного образования предприятий торговли, питания, сервисного обслуживания.

Помимо вышеперечисленных, предметы ведения местного самоуправления предполагают активное участие местных властей в сохранении памятников и архивных фондов, сборе и утилизации ТБО, создании планов застройки территории конкретного населенного пункта. Кроме того, не стоит забывать, что, опираясь на положения Конституции, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, региональных властей и федерального Центра очень четко разграничены. В частности, в своей деятельности местные власти не имеют права входить в противоречия с общероссийскими законами, так как последние обладают большей юридической силой.

Разбирая полномочия органов местного самоуправления, для более детального анализа их следует условно разделить на политические, экономические и социально-культурные.

К первой группе относятся обязанности местной власти обеспечить участие населения в управлении данным муниципальным образованием, а также необходимость поддерживать общественный порядок и законность на данной территории.

Экономические полномочия органов местного самоуправления предполагают, с одной стороны, право на управление теми земельными участками, предприятиями, зданиями и сооружениями, которые находятся в муниципальной собственности, а с другой, - содействие в развитии местного бизнеса и предпринимательства.

Наконец, социально-культурные полномочия включают в себя обязанность местных властей в сохранении и преумножении местного культурного наследия.

Похожая информация.

Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий мест­ного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

♦ собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выпол­няемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;

♦ делегированные органами государственной власти федеральными или ре­гиональными законами;

♦ добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с вы­полнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправле­ния подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сфе­рами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за ре­зультаты этой деятельности.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегирова­нии, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципаль­ного образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, не­обходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного са­моуправления («программная функция»), направленной на осуществление про­екта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов мест­ного самоуправления - представительные и исполнительные.

Исходя из данной классификации можно охарактеризовать каждый орган ме­стного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначе­нию - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако та­кое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения раз­нородных функций в одном органе.

Зарубежный и отечественный опыт организации муниципальной власти

Для оценки способов формирования и компетенции органов местного само­управления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Сущест­вует множество организационных форм и моделей местного самоуправления с различными схемами формирования органов местного самоуправления и раз­граничения полномочий между ними. Однако общим является сочетание трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и выс­шего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределени­ем полномочий между этими элементами, численностью населения муниципаль­ного образования, размером его территории, объемом и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов. Основные схемы, принятые в США, изображены на рис. .

1. Форма «совет-мэр», или форма со слабым мэром. Н аселение избирает со­вет, которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает на­значения, производимые мэром.

2. Форма «мэр-совет», или форма с сильным мэром. Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоя­тельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться со­гласование с советом. Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, кото­рый может преодолеть его квалифицированным большинством голосов
(обычно 2 / 3).

3. Форма «совет-управляющий» . Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоя­тельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен сове­ту, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляет­ся со своими обязанностями.

4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляю­щих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

1. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.

В Германии сложились 4 основные организационные формы местного само­управления.

1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.

2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельноравление общины - магистрат (коллегиальный исполнительныйорган),возглавляемый бургомистром.

3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего соста­ва, руководит и советом, и администрацией.

4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, от­дельно избирается глава администрации (директор или городской голова).

В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные ком­бинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.

В России на начало XXI века в соответствии с Федеральным законом 1995 го­да сложились две основных модели организационных структур местного само­управления.

1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновре­менно либо только администрацию. В последнем случае совет из своего со­става избирает председателя. Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и адми­нистрацию. Однако ее реализация привела к ряду негативных последствий в форме доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его ком­петенции, снижения эффективности контроля над исполнительными орга­нами.

2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавлял и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве ограничены решения­ми совета. Недостатком модели является распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства. К тому же из числа избран­ных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалифика­ционным требованиям к главе администрации.

Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко и совсем не использовалась комиссионная форма.

Модели организации местной власти по Федеральному закону 2003 года

С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 года, и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного ор­гана, главы муниципального образования и местной администрации стало обя­зательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса адми­нистрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполни­тельными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджет­ный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

В Федеральном законе 2003 года существенно изменен статус главы муни­ципального образования. В соответствии с уставом муниципального образова­ния он:

♦ избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

♦ в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав предста­вительного органа муниципального образования с правом решающего го­лоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;

♦ в случае избрания представительным органом муниципального образова­ния является председателем представительного органа муниципального об­разования;

♦ не может быть одновременно председателем представительного органа му­ниципального образования и главой местной администрации (за исключе­нием поселений с численностью жителей менее 1 тысячи человек).

Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели по­строения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа орга­низует избираемый из числа депутатов председатель.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по кон­тракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федераль­ном законе 2003 года введены варианты формирования представительного орга­на муниципального района. Он может:

♦ состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, из­бираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;

♦ избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избирае­мых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной чис­ленности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования

Количественный состав представительного органа определяется уставом муни­ципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного ор­гана весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муни­ципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6-12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40-120 членов в ас­самблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Фран­ции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из чис­ленности населения муниципального образования:

♦ 7 - при численности жителей менее 1000;

♦ 10 - при численности жителей от 1 до 10 тысяч;

♦ 15 - при численности жителей от 10 до 30 тысяч;

♦ 20 - при численности жителей от 30 до 100 тысяч;

♦ 25 - при численности жителей от 100 до 500 тысяч;

♦ 35 - при численности жителей свыше 500 тысяч.

Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Депутаты представительного органа избираются населением на муниципаль­ных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомяну­тые выше.

В исключительной компетенции представительного органа местного само­управления находятся:

♦ принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

♦ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

♦ установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответст­вии с законодательством РФ о налогах и сборах;

♦ принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

♦ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находя­щимся в муниципальной собственности;

♦ определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и лик­видации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установле­нии тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

♦ определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

♦ определение порядка материально-технического и организационного обес­печения деятельности органов местного самоуправления;

♦ контроль исполнения органами и должностными лицами местного само­управления полномочий по решению вопросов местного значения.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществ­ляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной ос­нове могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образо­ваниях - 1 депутат.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уста­вом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необ­ходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения го­товят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительных органов сформировались также де­путатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматрива­ются в местном бюджете отдельной строкой.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является его высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на тер­ритории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципально­го образования изложен выше. В пределах своих полномочий он:

♦ представляет муниципальное образование в отношениях с органами мест­ного самоуправления других муниципальных образований, органами госу­дарственной власти, гражданами и организациями, без доверенности дейст­вует от имени муниципального образования;

♦ подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципаль­ного образования, правовые акты, принятые представительным органом;

♦ издает в пределах своей компетенции правовые акты;

♦ вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного ор­гана.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотиви­рованным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть откло­нено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2 /з от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муници­пального образования обязан подписать нормативный правовой акт и обнаро­довать его.