Реализация концепции разделения властей в законодательстве рф. Реализация принципов разделения властей в современной россии Принцип разделения властей и его практическая реализация
И.А. Полянский, кандидат юридических наук.
В.В. Комарова, кандидат юридических наук.
В современной конституционно - правовой науке существуют разные подходы к исследованию принципа "разделения властей" и разные его оценки <*>.
Соответственно, можно говорить о нескольких значениях понятия "разделение властей" либо о разных сторонах этого понятия. Разделение властей исторически проявило себя как определенная идея, зародившаяся еще в античные времена (Аристотель) и выросшая в особое учение, в теорию разделения властей (Ш.Л. Монтескье). "Все погибло, - писал Ш. Монтескье, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц" <*>. В рамках теории "разделения властей" был сформулирован и обоснован одноименный правовой принцип, который получил законодательное закрепление в качестве одной из основ конституционного строя (впервые в Конституции США 1787 г.) и был претворен на практике.
<*> См.: Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1995. С. 290 - 291.
Различают два аспекта разделения властей: юридический и политический. Первый предполагает его формально - юридическое закрепление, второй - фактическое "разделение властей". Между ними нередко образуется разрыв, который нетрудно обнаружить в конституционном законодательстве многих государств <*>.
<*> См.: Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976. С. 125. Правда, следует оговориться, что формально - юридическое закрепление этот принцип в основном получает в Конституциях слабо и средне - развитых стран, недавно ставших на путь демократического развития. Конституции большинства развитых стран исходят из аксиоматичности этого принципа и закрепляют только полномочия соответствующих органов государственной власти.
Разделение властей - явление многоцелевое, имеющее и положительные, и отрицательные черты. Приведенное выше высказывание Ш. Монтескье выражает его вторую направленность - против сосредоточения всей власти "в одном и том же лице или учреждении". В таком понимании принцип разделения властей сыграл в свое время прогрессивную роль в борьбе против абсолютизма и произвола королевской власти.
Мировой государственно - правовой практике известна разная глубина разделения властей и соответственно разное "дозирование" полномочий высших органов государственной власти. В целом в юридической литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот <*>.
<*> Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. N 7. С. 28.
"Как это ни парадоксально, - считает большинство ученых - юристов, - но полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей" <*>. В противном случае, добавим, исчезают необходимые взаимосвязи и взаимодействия между ветвями власти, нарушается единство государственной власти.
<*> Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды на будущее // Российская Федерация. 1993. N 1/13. С. 34.
Принцип "разделения властей" не противостоит (во всяком случае - не должен противостоять) единству государственной власти, как полагают некоторые авторы <*>. Он не отрицает "единство власти", но отрицает "единовластие". Смысл принципа "разделения властей" состоит, в первую очередь, не в разграничении функций, а в недопущении средоточия всей власти в одной из ее ветвей, установления ее "единовластия", а говоря иначе - диктатуры. Естественно, принцип "разделения властей" не действует автоматически: он нуждается в средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов - в системе сдержек и противовесов. Таким образом, принцип "разделения властей" по изначальному своему предназначению есть заслон, преграждающий путь к превышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть и в нынешние времена. Только при таком значении "разделение властей" представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное (цивилизованное) разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.
<*> См.: Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы // Гос. и право. 1992. N 10. С. 21.
Разделение властей преследует и другую цель - определение функций каждой из ветвей власти, проведение их разграничения, а также определение полномочий и компетенции образующих их органов власти. Это - дополнительная цель разделения властей, хотя и крайне важная. Поэтому вряд ли можно рассматривать проведение разделения властей как только организационно - техническую операцию.
От формы правления зависит способ формирования органов исполнительной власти, субъект назначения и смещения министров, а также ряда других должностных лиц. Так, например, конституции всех парламентарных республик наделяют главу государства правом участия в формировании правительства. Ст. 92 итальянской Конституции гласит: "Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров" <*>. Еще категоричнее говорит об этом Конституция Дании: "Король назначает и увольняет премьер - министра и других министров. Он определяет их число и обязанности" (Параграф 14). В Конституции Королевства Нидерландов (редакция 1983 г.) сказано: "Премьер - министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом" (ст. 43). Примерно в таком же духе трактуют этот вопрос конституции других парламентарных республик. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции.
<*> См.: Конституции зарубежных государств. М., 1996. С. 262.
Вместе с тем из этого правила есть исключения. Например , в КНДР правительство образуется высшим органом народного представительства, а в Румынии для назначения министров требуется вотум доверия, выраженный парламентом <*>.
<*> См.: Право и жизнь. 1994. N 4. С. 125.
От формы правления также зависит объем собственных полномочий органов исполнительной власти и их взаимоотношение с главами государств и парламентами. Так, например, глава государства часто наделяется правом издания различных нормативных и ненормативных актов (декретов, ордонансов, указов и др.).
В парламентарных монархиях и республиках реальная власть главы государства ограничена правилом министерской скрепы (контрассигнатуры), согласно которой акты главы государства имеют силу лишь при том условии, что они скреплены подписями министров. На практике это правило приводит к тому, что глава государства при осуществлении полномочий, предоставленных ему конституцией, оказывается обязанным следовать указаниям ("советам") министров. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Так, например, Конституция Австрии гласит: "Все акты президента Союза нуждаются для своей действительности в контрассигновании канцлера Союза или соответствующего министра, поскольку иное не установлено конституционным порядком" (ст. 67.2) <*>. Аналогичные положения содержатся в Конституции Бельгии: "Ни один акт короля не может иметь силу, если он не контрассигнован министром, который лишь в силу этого является ответственным за данный акт" (ст. 64); Конституции Италии: "Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров" (ст. 89) <**>.
<*> Австрийская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985. С. 61.
<**> Конституции зарубежных государств. С. 261.
Институт контрассигнатуры, по нашему мнению, является юридическим оформлением бессилия главы государства в пользу исполнительной власти.
В Греции и особенно во Франции конституции, стремясь усилить личную власть президента, ввели некоторые изъятия из правила контрассигнатуры, т.е. предоставили главе государства право при решении некоторых вопросов действовать по собственному усмотрению, не скрепляя акты по этим вопросам подписями министров.
Влияние и сила исполнительной власти, как уже указывалось, зависит от того, является ли глава государства (президент) главой исполнительной власти или нет. В свою очередь, место президента в организации государственной власти, объем его полномочий зависит от модели республики: президентской, полупрезидентской или парламентарной. Характеристика полномочий президента в президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках подробно исследованы в российской и зарубежной юридической литературе. Большинством авторов помимо деления на эти традиционные виды республик выделяются две модели их внутренней организации: американская и европейская. Американская модель президентства представлена прежде всего одноименной американской республикой, а также созданными на ее основе латиноамериканским и афро - азиатским республиками, построенными на принципе сильной президентской власти.
Европейская модель представлена преимущественно полупрезидентскими и парламентарными республиками, наделяющими президента менее широкими и разнообразными полномочиями, а зачастую превращающими его в номинального главу государства, осуществляющего чисто представительские функции <*>.
<*> Подробнее см.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 14 - 32.
Но даже в президентских республиках глава государства действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти и в силу конституционного принципа разделения властей не может единолично управлять всем государственным аппаратом. Его полноправными партнерами и противовесами в этой сфере выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый Верховный Суд. При всей силе своей власти, как показывает практика, ни один президент США не смог добиться сколько-нибудь значительных перемен во внутренней и внешней политике американского государства без поддержки высшего законодательного органа страны. Политическая система США позволяет президенту сосредоточить в своих руках огромную власть только при одном условии: его должно поддерживать большинство членов Конгресса. В этой тесной зависимости президентской политики от позиций и действий парламента - одно из важнейших отличий американской модели президентства от авторитарных моделей президентского правления.
В силу достаточно надежных ограничителей и противовесов президентская власть в США, независимо от субъективных желаний того или иного президента, не может превратиться в режим личной власти. Любые стремления президента нарушить баланс властей в свою пользу получают эффективный отпор.
Американская модель президентства отличается своей рациональностью: в ней отсутствует присущий ряду других стран дуализм исполнительной власти, при котором президент и премьер - министр часто соперничают за преобладающее влияние на правительственную политику. Кроме того, эта модель доказала свою высокую степень устойчивости с точки зрения преемственности президентской власти. Она не допускает возникновения двоевластия в политической системе США, когда президент проводит свою политику, а Конгресс осуществляет свой курс. Система разделения и баланса властей даже в условиях, когда президент представляет одну партию, а большинство в Конгрессе принадлежит оппозиционной партии, обеспечивает единство государственной политики. Специфика политической культуры в США такова, что американцы привыкли рассматривать своего президента не как всемогущего "отца нации", единолично правящего страной и отвечающего за все, что в ней происходит. В то же время президент воспринимается в Соединенных Штатах как глава федеральной исполнительной власти, который должен быть ведущим общенациональным политическим лидером, проявлять инициативу в осуществлении государственной политики и обеспечивать эффективное руководство правительством.
Президент формирует правительство, имеет право назначать на высшие должности в аппарате исполнительной власти, но персональный состав правительства утверждается Сенатом, и ни одно из назначенных президентом должностных лиц (за исключением сотрудников его личного аппарата) не может вступить в свою должность без утверждения Сенатом его кандидатуры <*>.
<*> См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 181.
Президент - полномочный глава всей федеральной исполнительной власти; кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства. Однако у Конгресса есть контрольная функция над деятельностью исполнительной власти по исполнению законов и расходованию ассигнованных Конгрессом средств. Президент может уволить в отставку только члена своей администрации и не вправе увольнять в отставку высших лиц исполнительной власти штата или местных органов власти, избранных населением.
Модель президентства, сформировавшаяся в США, во многих своих атрибутах была внедрена и в ряде стран Латинской Америки. Однако в этих моделях институт президентства явно доминирует над всеми остальными. Главы латиноамериканских государств по собственному усмотрению формируют кабинеты правительства, имеют узаконенную возможность вмешиваться в дела субъектов Федерации, вплоть до смещения губернаторов штатов, чего не вправе делать президент США. В сфере экономической политики государства полномочия у латиноамериканских президентов гораздо шире, что обусловлено наличием большого количества государственных компаний, находящихся под прямым контролем правительств, возглавляемых президентами.
Правительства в афро - азиатской модели президентства зависят в большинстве случаев от президента: премьер назначается президентом из особо доверенных ему лиц и подотчетен только ему, а не парламенту. Любой другой член правительства, как и каждый государственный чиновник, может быть в любой момент уволен президентом с должности.
В Западной Европе модель государственной власти сформировалась сугубо в форме полупрезидентской или парламентарной республики.
Обе эти модели предполагают менее обширные полномочия президента, чем в американской, латиноамериканской и афро - азиатской моделях президентской власти. В полупрезидентских республиках президент не является главой правительства. В то же время он располагает рядом важных полномочий, позволяющих ему воздействовать на политику правительства.
Полномочия президента в полупрезидентской модели в отношениях с исполнительной властью, правительством весьма обширны. Глава государства разделяет высшую исполнительную власть с главой правительства; правительство ответственно перед парламентом и частично перед президентом; президент не отвечает за действия правительства, он назначает главу правительства, как правило, из числа лидеров наиболее влиятельных партийных политических фракций в парламенте, по рекомендации главы правительства он назначает других членов правительства; президент может освободить главу правительства от должности при определенных условиях; по рекомендации главы правительства президент освобождает от должности членов правительства; президент имеет право председательствовать на заседаниях правительства, имеет право созывать заседание для рассмотрения того вопроса, который глава государства считает первоочередным; обладает правом утверждать декреты и постановления, принятые правительством; он вправе вернуть эти декреты и постановления на повторное рассмотрение правительства.
Президент в полупрезидентской республике - влиятельная и активная сила, способная оказывать значительное воздействие на проведение государственной политики. Вместе с тем, по сравнению с президентской властью американского образца, модель полупрезидентской республики европейского типа не допускает обладания всей полнотой исполнительной власти. При такой модели президент не только не является главой правительства, но само правительство фактически формируется в зависимости от соотношения партийных фракций в парламенте. Важным ограничителем президентской власти в таком государстве является и то, что правительство ответственно не перед президентом, а перед парламентом.
Правительство в полупрезидентской республике обладает большей независимостью от президента, поскольку оно опирается на парламентское большинство. Однако в отличие от американской модели президентства в полупрезидентской модели изначально заложен потенциальный конфликт между главой государства и главой правительства за преобладающую роль в определении правительственной политики. Этот конфликт может приобрести форму серьезного противоборства, если президент и премьер опираются на разные политические партии и иные социально - политические силы. Однако такое противоборство может происходить строго в конституционных рамках, если основной закон той или иной страны предусматривает четкое разграничение прерогатив президента, правительства, парламента и суда.
Если парламентская модель предусматривает пост президента, то последний является конституционным главой государства.
Полномочия президента в парламентарной республике в отношениях с исполнительной властью, правительством заключаются в следующем. Президент - глава государства, выполняющий чисто представительские функции; исполнительная власть принадлежит главе правительства; правительство ответственно только перед парламентом; за действия правительства отвечает глава правительства; президент назначает главу правительства, как правило, из числа лидеров наиболее влиятельных партийных политических фракций в парламенте; по рекомендации главы правительства он назначает других членов правительства; президент не может по собственному усмотрению освободить от должности главу правительства зато по рекомендации последнего президент освобождает от должности членов правительства; президент имеет право законодательной инициативы, согласованной с правительством.
Проанализировав полномочия президента в парламентской республике, можно сделать вывод о том, что правительство и его деятельность практически выведены из сферы влияния президента. Президент, безусловно, наделен весьма важными полномочиями, но фактически он осуществляет их только по согласованию с главой правительства, ответственным не перед ним, а перед парламентом. Не президент, а глава исполнительной власти при парламентарной системе правления имеет властные полномочия, необходимые для осуществления правительственной политики. Премьер и его правительство подотчетны высшему органу законодательной власти и могут быть отправлены парламентом в отставку в случае вынесения им вотума недоверия. Президент же в такой республике не отвечает за действия правительства и остается надпартийной фигурой, гарантом правопорядка, олицетворением незыблемости конституционного строя.
Российскому государству на протяжении всей его истории принцип "разделения властей" был чужд. Он отвергался самодержавной природой власти монарха. Этот принцип не был воспринят в эпоху советской власти, поскольку она мыслилась и строилась как носительница формального "полновластия" Советов. К признанию идеи "разделения властей" привел поиск путей преодоления политического режима в СССР лишь во второй половине 80-х годов. Однако только введение института президента в СССР и РСФСР, а также провозглашение суверенитета РФ повлекло за собой конституционное закрепление этого принципа организации государственной власти в России. Наконец, Конституция Российской Федерации 1993 г. установила, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны" (ст. 10).
Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, и они самостоятельны лишь в осуществлении этих функций, закрепленных за ними Конституцией и законами.
Положение ст. 10 относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации отнесено Конституцией (п. "н" ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Принцип разделения властей для органов государственной власти субъектов Федерации будет раскрыт в федеральном законе. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции и данным Федеральным законом. Согласно Конституции России (ст. 11) государственную власть в России осуществляет Президент, представительный орган (Федеральное Собрание), Правительство и суды РФ.
Перечень федеральных органов государственной власти, данный в ч. 1 ст. 11, является исчерпывающим, т.е. не допускается его расширение без изменения гл. 1 Конституции. Перечисление федеральных органов государственной власти в гл. 1, для изменения которой согласно ст. 135 Конституции должна быть применена усложненная процедура, имеет цель создать стабильную систему организации государственной власти в Российской Федерации.
Поскольку согласно ст. 1 Конституции Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
В субъектах Федерации сложились разнообразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента, в других ее нет; различаются полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д. Конституция допускает такое многообразие. Согласно ст. 77 система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Статью 11 Конституции нельзя точно уяснить в отрыве от ст. 3, согласно которой многонациональный народ Российской Федерации не только определяется как единственный источник власти, но и рассматривается в качестве субъекта как ее непосредственного осуществления, так и через органы государственной власти. Таким образом, народ осуществляет государственную власть в Российской Федерации и ее субъектах в равной мере через референдумы и выборы.
Одним из основных принципов современного построения государства, важной предпосылкой обеспечения верховенства права и свободного развития человека выступает принцип разделения властей .
В классическом виде теория и принцип разделения властей были предложены Джоном Локком и Шарлем де Монтескье . Их содержание гласит, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти (исполнительная законодательная и судебная) должны реализовываться разными органами, которые независимы и ограничивают друг друга.
Вместе с тем для обеспечения подлинной свободы недостаточно лишь действие принципа разделения власти между отдельными органами. Также необходимо, чтобы соблюдался принцип взаимного равновесия : ни один из органов не должен приобретать преобладания над остальными, каждому органу должна гарантироваться защита от посягательства другого органа на его самостоятельность.
Как следствие организованные подобным образом структуры не будут подчиняться друг другу, но окажутся в тесной взаимосвязи и взаимодействии . Ни одна ветвь власти не сможет ничего сделать без других, при отсутствии согласия между ними вся деятельность государства остановится. Но поскольку подобное развитие ситуации негативно скажется на репутации всех политических сил, то власти будут принуждены действовать гибко и согласованно, необходимость заставит их взаимодействовать друг с другом эффективно. В результате проявится принцип их взаимного сдерживания , что обеспечит сбалансированность взглядов разных политических сил.
Содержание принципа разделения властей находит отражение в конституциях многих стран , при этом конкретные формы его выражения отличаются большим разнообразием. В наиболее полной и последовательной форме теория разделения властей нашла отражение в Конституции США 1787 года, в ней прослеживается влияние как создателей данной концепции, так и конституционных идей Британии начала XVIII века.
Разделение властей выступает одним из основополагающих принципов действующей Конституции России . В статье 10 говорится, что государственная власть в Российской Федерации реализуется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых обладают самостоятельностью. Они не имеют право выходить за границы своих полномочий, которые установлены для них Конституцией и законодательством РФ.
Согласно Конституции, принцип разделения властей предполагает не только распределение, рассредоточение и демонополизацию власти, но также и реальное взаимное её уравновешивание . При этом ни одна из трех ветвей власти не вправе ущемлять либо пытаться подчинить себе другие, она должна действовать в рамках координации и взаимопонимания.
Для гарантии реализации принципа разделения властей не только во всей иерархии государственных органов, в статье 5 Конституции РФ также предусмотрен принцип разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ .
В современных условиях совершенствование реализации принципа разделения властей имеет важное значение в России . Он должен иметь целью предотвращение попыток возвышения одной ветви власти над другими, что будет способствовать поддержанию конкурентной среды в политической системе, а данное обстоятельство в свою очередь создаст благоприятные условия для выработки наиболее оптимальных решений в сфере государственного управления.
Принцип разделения властей предполагает наличие системы «сдержек и противовесов », она позволит минимизировать вероятность совершения ошибок и злоупотреблений в государственном управлении, устранить однобокость подходов к решаемым вопросам. В конечном счете, принцип разделения властей призван обеспечить оптимизацию и рационализацию деятельности государства, всех его органов и элементов. На данной основе будет обеспечено повышение эффективности деятельности всего механизма управления государственными делами.
Разделение властей не должно восприниматься как устойчивое состояние обособленных государственных структур. Оно должно представлять собой динамично работающий механизм , нацеленный на достижение единства в условиях сложного процесса согласования и реализации специальных правовых процедур, которые должны быть предусмотрены на случай возникновения конфликтных ситуаций.
В Конституции Российской Федерации (ст. 10) последовательно проводится принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из названных ветвей власти самостоятельна и выполняет свои функции посредством особой системы органов и в специфических правовых формах. Власть в государстве должна быть одновременно и целостной, единой, и, наряду с этим, разделенной. Именно поэтому, наряду с тремя ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной, - обособленным остается институт главы государства.
Принцип разделения властей заключается: во-первых, в обеспечении эффективного, профессионального и независимого функционирования каждой ветви власти; во-вторых, в создании системы "сдержек и противовесов" во взаимоотношениях между разными ветвями власти с тем, чтобы исключить возможность возвышения какой-либо одной из них над другими, не допустить любой узурпации власти, любой диктатуры.
По своему содержанию система "сдержек и противовесов", предусмотренная в Конституции РФ и федеральных законах, представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной ветви государственной власти. Так, законодательная государственная власть ограничивается принципами права и основами конституционного строя, довольно жесткой юридической процедурой законодательного процесса, которая регламентирует основные его стадии, порядок осуществления.
В системе противовесов важную роль призван играть Президент, который наделен правом отклонить принятый закон и возвратить его в Федеральное Собрание для повторного рассмотрения (отлагательное вето), в строго регламентируемом Конституцией порядке распустить Государственную Думу и назначить дату новых выборов. Значительна здесь и правосдерживающая роль Конституционного Суда РФ как судебного органа конституционного контроля, способного блокировать всякий неконституционный акт.
В отношении исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества, запреты на регламентацию ведомственными актами отношений, которые подлежат урегулированию только законом. Сюда же можно отнести установленные в законе определенные сроки президентской власти, импичмент, вотум недоверия правительству и его отставку, запрет должностным лицам государства заниматься коммерческой деятельностью и т.п. Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е издание, переработанное, дополненное и исправленное). - М.: Проспект, 2011.
Для судебной власти также есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся в Конституции, процессуальном законодательстве, в таких его гарантиях и принципах, как равенство всех перед законом и судом, презумпция невиновности, право на защиту, осуществление правосудия с участием народных заседателей, присяжных заседателей, гласность и состязательность процесса и т.д.
Согласно принципу разделения властей всякому органу, представляющему определенную ветвь власти, запрещается принимать на себя выполнение функций, принадлежащих по закону другому органу, относящемуся к иной ветви власти; пределы деятельности государственных структур ограничиваются их компетенцией.
Итак, разделение государственной власти призвано обеспечить верховенство закона и как следствие - подчинение государства обществу и обеспечение прав и свобод личности.
Принцип разделения властей получил широкое распространение в конституционном законодательстве абсолютного большинства современных государств как непременный атрибут правового демократического государства. Принято считать, что принцип разделения властей, являясь основой функционирования государственного аппарата, выполняет роль политико-правового балансира, обеспечивающего гармоничное взаимодействие высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой. Это во многом способствует стабилизации конституционных отношений, возникающих при осуществлении публичной власти. В нашей стране впервые в Декларации Верховного Совета РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1990, № 2, ст. 22. провозглашалось, что построение в России демократического правового государства будет основываться на положениях теории разделения властей.
Само содержание и политико-правовая функциональность принципа разделения властей до сих пор вызывают интерес, о чем свидетельствуют проводимые научные дискуссии Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 21 - 22 октября 2008 г. / Под ред. М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума; Тюменский государственный университет, 2008.. Продолжают обсуждаться не только проблемы и перспективы реализации рассматриваемого принципа, но и его сущность.
Конституционное провозглашение принципа разделения властей как основы организации государственной власти в России стало определяющим в развитии отечественной государственности. Однако формальное провозглашение принципа разделения властей не свидетельствует о его скорейшей, как показало время, реализации в политико-правовой действительности отечественного государства. По критическому замечанию Е.А. Лукьяновой, провозглашение в Конституции принципа разделения властей является фиктивным, поскольку разделение властей не затрагивает одного его самого мощного носителя - Президента Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 5.. У нас сохраняется лидирующее положение главы государства, который "фактически возглавляет всю систему государственной власти в стране".
На практике реальное разделение властей в нашей стране только лишь складывается. В делении властей по горизонтали в современной России преобладает/доминирует исполнительная власть во главе с Правительством Российской Федерации. Сегодня в России законы принимаются Федеральным Собранием РФ, в состав которого входит Совет Федерации, состоящий из представителей исполнительной власти субъектов РФ и находящихся под их влиянием представителей законодательно-представительных органов субъектов РФ. В настоящее время основная часть законопроектов готовится в стенах министерств, ведомств, агентств и служб. По сути, исполнительная власть формирует законы, которые должна исполнять. А ведь законы должны обладать высшей юридической силой, готовиться и приниматься только законодательным (представительным) органом Перенджиев А.Н., Мантулина О.О. Проблемы реализации принципа разделения властей в современной России // Теории и проблемы политических исследований. 2012. № 1..
Принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.
В связи с этим представляет интерес, насколько дифференцированы функциональные полномочия органов государственной власти, осуществляющих исполнительную власть, в нашем случае федерального Президента и Правительства.
В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.
Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.
Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9..
Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации определяется через независимость, финансовую и организационную обособленность органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти.
Как представляется, разделение властей, являющееся одной из основ конституционного строя, также возможно рассматривать с точки зрения выделения в нем трех указанных выше уровней. При этом теория разделения властей выступает в качестве базовой ценности, в соответствии с которой должны строиться реальные общественные отношения. Разделение властей как элемент основ конституционного строя характеризуется в качестве основного принципа, на основании которого учреждается система органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. И наконец, конституционно-правовые институты и нормы, посвященные принципу разделения властей и имеющие формальное закрепление в Конституции и других нормативных правовых актах, составляют третий уровень.
Таким образом, разделение властей следует рассматривать с учетом его многогранного характера в контексте ценностного, функционального, институционального и нормативно-правового аспектов. Сущность разделения властей охватывает также конкретные конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе обособления и взаимодействия ветвей власти.
В единстве власти и разделении властей нет противоречия. Единая государственная власть не подлежит механическому делению на части. Она дифференцируется в процессе своей реализации на отдельные функции: законодательную, исполнительную и судебную (функциональный аспект разделения властей). Эти направления деятельности осуществляют самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в соответствующих сферах (организационный или институциональный аспект). Так, на уровне субъектов Федерации исключительными полномочиями по принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительно-распорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта (руководителем этих органов); судебную власть реализуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.
Несомненна связь разделения властей и принципа политического многообразия (плюрализма), частью которого является стремление к многопартийной системе. Есть основания утверждать, что в настоящее время Россия, к сожалению, еще далека от построения подлинной многопартийности. Как представляется, наличие множества партий, создаваемых лишь перед объявлением выборов, не выражающих интересы населения и не стремящихся к поддержке его определенных слоев, еще не является признаком многопартийности. Скорее, это черта множественности политических объединений, которая может быть сопряжена с наличием одной (двух) подлинных политических партий Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. Саратов: ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", 2010..
Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Таким образом, по мнению Калинина А.Ю. существование в России президентской республики является оправданным, оправданной является и сила президентской власти, так как политическая реальность такова, что Президент в России не только глава государства, но и реальный арбитр в урегулировании политических разногласий между различными частями государственного аппарата Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. 2009. № 8..
Необходимость выполнения Президентом функций политического арбитра во многом оправдывает и невозможность перехода современной России к чисто президентской форме правления, кода Президент не только глава государства, но и де-юре является главой исполнительной власти. Полное отождествление Президента с одной из ветвей власти, помимо, безусловно, положительного эффекта усиления его ответственности, будет иметь и отрицательные последствия. Будучи главой исполнительной власти, Президент не сможет быть арбитром в политических спорах между ветвями власти, т.к. его вмешательство в этом случае справедливо будет расценено как административное давление на парламент или суд.
В целом рассмотрение принципа разделения властей с позиций исторической эволюции политического сознания российского общества, а также с позиций политической модернизации позволяет нам констатировать, что сложившаяся в современной России модель реализации принципа разделения властей является довольно разумной и представляет собой результат компромиссного сочетания современных мировых демократических идеалов и способности российского общества к их воплощению.
Законодательную политику в нашей стране определяет не парламент, а высший орган исполнительной власти, что противоречит принципу разделения властей. При этом доминирование в государственной системе исполнительной власти происходит при слабости парламентского контроля и практическом неучастии парламента в формировании правительства; недореформированных судебной и правоохранительной системах; попытках вмешательства в государственную деятельность крупных финансово-промышленных групп, которое предопределило расцвет коррупции в государственных органах.
Однако есть и властные структуры, доминирующие над органами исполнительной власти, например Администрация Президента Российской Федерации. Президент наделен полномочиями, позволяющими ему обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). При этом Президент, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека, выступает в некоторых случаях как самостоятельная ветвь государственной власти. Так, статья 90 Конституции РФ предполагает подзаконный характер указов Президента, но в ней не говорится об их следовании федеральным законам. Отсутствует и перечень вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом. Президент России неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению правительства (например, о социальных выплатах). Учитывая подобную практику, способствующую возникновению правовых коллизий, а также частое несоответствие одних нормативных актов другим, представляется необходимым законодательно решить проблему разграничения компетенции этих государственных органов Перенджиев А.Н., Мантулина О.О. Проблемы реализации принципа разделения властей в современной России // Теории и проблемы политических исследований. 2012. № 1..
Заканчивая рассмотрение принципа разделения властей, следует подытожить некоторые выводы, непосредственно касающиеся влияния этого принципа на процессы правообразования в России:
Рассмотрение характера распределения функций Российского государства в ходе его эволюционного развития не позволяет сделать вывод о каком-либо устойчивом характере этого распределения. Распределение это в значительной мере имело случайный характер и определялось потребностями конкретной ситуации. В свою очередь, это привело к слабой выраженности, какой-либо логической институционализации государственного аппарата и преобладанию личностного принципа над принципом учреждения в определении его структуры. Преобладание личностных черт над логикой института рассматривается нами как важнейший фактор правообразования;
Принцип разделения властей не является продуктом эволюционного развития российского общества и привнесен в него посредством экзогенной модернизации;
Анализ модернизационного внедрения принципа разделения властей в ходе реформ 1905 г. и реформ начала 90-х годов позволяет констатировать довольно однотипные результаты:
как в первом, так и во втором случае реализовала себя модель функциональной специализации, в которой возможен не только отрицательный контроль, но и положительное вторжение одной власти в компетенцию другой;
в обоих случаях возможности положительного контроля не являются взаимными, а сосредоточены только в руках главы государства при минимуме ответственности с его стороны;
Несмотря на явную неполноту реализации принципа разделения властей, с позиций либеральной демократии в государственном аппарате современной России мы не склонны здесь видеть каких-либо существенных ошибок его правового оформления. Напротив, внедрение этого принципа представляется нам как разумный компромисс между потребностями политической модернизации и возможностями политического сознания российского общества. Иными словами, в отличие от предыдущей идеи народного суверенитета мы не находим здесь ни ошибок восприятия ценностей, ни ошибок оценки возможностей;
Отличительной чертой современной российской модели реализации принципа разделения властей является особая роль главы государства, выполняющего функцию своеобразного арбитра в координации взаимодействия между тремя ветвями власти. Строго говоря, это противоречит современным представлениям о либеральной демократии, но в условиях слабости политических институтов, их персонифицированности с конкретными личностями, контрактационного стиля взаимодействия парламента и Правительства, слабости судебной системы координирующая роль главы государства является оправданной;
Принцип разделения властей в конечном счете есть попытка правового разграничения функций отдельных частей государственного аппарата. В условиях современной России возможности этого строго правового разграничения ограничены. Реалии таковы, что принцип этот может работать лишь при координации со стороны Президента, что в какой-то степени ставит власть Президента за рамки правового регулирования. Объективную невозможность в условиях современной России урегулировать власть Президента правом также следует рассматривать в качестве важнейшего политического фактора правообразования Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. 2009. № 8..
Для введения на практике принципа разделений властей в России Перенджиев А.Н. и Мантулина О.О. предлагают следующие мероприятия:
1) минимизировать участие исполнительной власти в подготовке законопроектов. Правительство и подчиненные ему органы государственной власти должны заниматься только исполнением законов и быть подконтрольными парламенту, особенно в части расходования бюджетных средств;
2) между законодательными и исполнительными органами власти создать баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений на одного из них, а тем более всей полноты власти;
3) обеспечить подлинную независимость судебной власти, которая должна руководствоваться только Конституцией, ратифицированными Россией международными договорами, федеральным законодательством, законами субъектов РФ, защищая прежде всего интересы человека и гражданина, и в пределах своей компетенции действовать самостоятельно;
4) ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в полномочия другой власти, а тем более сливаться с другой властью; органы исполнительной власти не должны формировать органы судебной власти;
5) споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через определенную законом правовую процедуру, т. е. Конституционным судом РФ на федеральном уровне и конституционными (уставными) судами - на уровне субъектов РФ;
6) внести в Конституцию России дополнительное положение (статью), которая бы предусматривала правовые способы сдерживания каждой ветви власти двумя другими, т. е. содержала бы взаимные противовесы для всех властей Перенджиев А.Н., Мантулина О.О. Проблемы реализации принципа разделения властей в современной России // Теории и проблемы политических исследований. 2012. № 1..
Департамент образования и науки
Ханты-Мансийского автономного округа
Сургутский государственный университет
Кафедра теории и истории государства и права
Курсовая работа
по дисциплине: Теория государства и права
тема: Реализация принципа разделения властей в РФ
Сургут, 2010 г.
Введение
Вопрос «разделения властей в правовом государстве» для Российского государства является достаточно актуальным на современном этапе. Связано это в первую очередь с тем, что произошедшая коренная реконструкция Российского государства и соответствующих государственных структур, начавшаяся на рубеже 80–90-х годов ХХ века, выдвинула на первый план следующую общегосударственную цель - создание правового государства.
Правовым государством может быть признана такая организация политической власти в стране, которая основана на верховенстве гуманного, справедливого закона, действует строго в определенных законом границах, обеспечивает социальную и правовую защищенность своих граждан.
Вполне естественно возникает вопрос: как построить такое государство, как должен быть организован и на каких принципах должен функционировать государственный механизм?
Известно, что власть всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия. Значит, нужен механизм ограждения свободы и сдерживания авторитарных поползновений со стороны власти. Именно такой механизм и предлагает концепция разделения властей.
Данная курсовая работа посвящена исследованию «разделения властей». Указанное словосочетание несет в себе двусмысленное значение:
Во-первых, «разделение властей», как теория организации гражданского общества;
Во-вторых, «разделение властей», как один из принципов функционирования современного правового государства.
Речь идет не о том, чтобы разделить единую власть между различными общественными силами или социальными группами. Назначение принципа разделения властей - исключить возможность концентрации всей полноты власти в руках одного лица или органа, который превратился бы в неограниченного и всесильного повелителя, издающего законы, обеспечивающего их исполнение и наказывающего за непослушание.
Именно поэтому принцип разделения властей отнесен к числу основных конституционных принципов всех современных демократических государств. Составными частями механизма власти повсеместно признаются законодательная, исполнительная и судебная власти, каждая из которых, воплощая единство власти, принадлежащей народу, остается самостоятельной.
Рассматриваемый вопрос разделения властей привлекает пристальное внимание со стороны как зарубежных, так и отечественных теоретиков права.
Целью курсовой работы является всестороннее исследование «разделения властей», как теории и принципа, оказывающих фундаментальное влияние на представление о цивилизованном устройстве человеческого общежития.
Для того чтобы поставленная цель была раскрыта необходимо структурировать материал в соответствии с основными задачами исследуемой темы:
Рассмотреть историческое развитие теории о разделении властей;
Проанализировать законодательную, исполнительную и судебную власть в отдельности;
Изучить развитие принципа разделения властей в современной российской государственно-правовой действительности.
В данной курсовой работе используются следующие универсальные и специальные юридические методы исследования:
Логический;
Сравнительно-исторический;
Системно-структурного анализа.
Логический метод позволяет исследовать внутренние закономерности складывания модели правового государства и теории разделения властей на базе норм логики, которая, как известно, является наукой о закономерностях мышления.
Сравнительно-исторический метод дает возможность посредством анализа разнообразных подходов к проблеме выявлять общие и специфические черты принципа разделения властей в процессе его реализации в обществах с различными традициями.
Метод системно-структурного анализа рассматривает каждую из теории разделения властей в качестве составляющего элемента, исследует характер взаимосвязей между подобными элементами.
В процессе исследования я опиралась на следующие источники: Конституцию РФ 1993г., федеральные законы; материалы, помещенные в хрестоматиях по истории России и истории государства и права зарубежных стран, периодические издания и др. Рассматривая проблему разделения властей невозможно проигнорировать первоисточники, а именно труды авторов самой теории: Дж. Локка и Ш.Монтескье.
В целом необходимо отметить, что рассмотрение теории и принципа разделения властей только на первый взгляд, кажется легкой, поверхностной задачей, которую можно решить рядом общих фраз и выводов. На самом деле настоящее исследование проблемы демонстрирует противоречивое однообразие в подходах особенностях и нюансах в отношении к модели правового государства.
Глава 1. Историческое развитие учения о разделении властей
Теория разделения властей, именуемая нередко принципом разделения властей, в том виде, как она воспринимается ныне применительно к государственному режиму, появилась более трехсот лет назад. Основателями ее считаются английский философ-материалист, создатель идейно-политической доктрины материализма Дж. Локк (1632–1704) и французский просветитель, философ и правовед Ш. Монтескье (1689-1755).
Идеи Локка относительно необходимости и важности разделения властей были изложены в главном его труде «Два трактата о государственном правлении» (1690), а идеи Монтескье о разделении властей и другие его общественно-политические воззрения – в романе «Персидские письма», историческом очерке «Размышления о причинах величия и падения римлян» и основном его произведении «О духе законов» (1748).
В конце XVII в., в период так называемой «славной революции» в Англии, и в середине XVIII в., в период нарастания революционных настроений во Франции, усилиями Дж. Локка и Ш. Монтескье разрабатываются основные положения, закладывается фундамент и создается каркас здания под названием «теория разделения властей».
Дж. Локк, будучи сторонником теории естественного права, общественного договора, неотчуждаемости естественных прав и свобод личности, наконец, идеологом социального компромисса и защитником идей либерализма не без оснований рассматривал разрабатываемый им принцип, или теорию, разделения властей как один из способов достижения сложившихся в его миропонимании целей и решения ряда социально-политических задач.
Представляя государство как совокупность людей, объединившихся в одно целое под эгидой ими же установленного общего закона и создавших судебную инстанцию, правомочную улаживать конфликты между ними, Дж. Локк считал, что только такой институт, как государство, а не какой бы то ни было иной – носитель публичной (политической) власти, способен защитить права и свободы граждан, гарантировать их участие в общественно-политической жизни, добиться «главной и великой цели» – сохранения собственности, ради которой люди объединяются в политическое сообщество.
Однако успешное выполнение этой сложной и весьма многогранной миссии со стороны государства непременно требует, согласно воззрениям знаменитого философа, четкого разделения его публично-правовых полномочий на уравновешивающие друг друга составные части и соответственно наделения ими различных государственных органов, «сдерживающих» друг друга от чрезмерных властных притязаний.
В соответствии с этим видением вопроса полномочия принимать законы (законодательная власть) возлагаются на парламент, а полномочия осуществлять их (исполнительная власть) – на монарха и правительство (кабинет министров). Все виды публично-властной деятельности и реализующие их государственные органы располагаются в иерархическом порядке. Верховной властью объявляется законодательная власть. Все иные ветви власти подчиняются ей, но вместе с тем оказывают на нее активное воздействие.
Отстаивая данный способ организации власти и распределения ее между различными государственными органами, Дж. Локк активно выступал против концепции абсолютизации и неограниченности власти. Абсолютная монархия, писал в связи с этим автор, которую некоторые считают «единственной формой правления в мире», на самом деле «несовместима с гражданским обществом и, следовательно, не может быть формой гражданского правления».
Дело в том, пояснял ученый, что поскольку она сама не подчиняется закону, то, следовательно, она не может обеспечить подчинение ему и других властей и лиц. Такая власть не способна также гарантировать и естественную свободу человека.
Последняя заключается в том, что человек по природе своей полностью свободен «от какой бы то ни было стоящей выше его власти на земле и не подчиняется власти другого человека, но руководствуется только законом природы».
В отличие от естественной свободы, «свобода человека в обществе» состоит в том, что он не подчиняется никакой другой «законодательной власти, кроме той, которая установлена по согласию в государстве, и не находится в подчинении чьей-либо воле и не ограничен каким-либо законом, за исключением тех, которые будут установлены этим законодательным органом в соответствии с оказанным ему доверием».
Согласно философским и политическим воззрениям Дж. Локка, если абсолютная монархия, построенная на тирании и беззаконии, находится в глубоком противоречии с природой человека и общественным договором, то публичная политическая власть, построенная на основе принципа разделения властей, изначально соответствует естественной природе людей.
Обосновывая данный тезис, автор обращался к таким природным чертам человека, как его способность создавать общие для всех правила поведения и в повседневной жизни руководствоваться ими; как способность претворять в жизнь принимаемые им решения и применять общие правила к конкретным ситуациям; наконец, как способность не только устанавливать, но и поддерживать на определенном уровне и в определенных рамках свои отношения с другими людьми. Наличием данных природных черт человека обосновывалась необходимость и естественность разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную и федеративную (ведающую международными отношениями) власти.
Разумеется, реальное проявление названных черт, как и само разделение властей, возможно лишь в условиях государственного, а не догосударственного, естественного существования и состояния отдельного человека и всего общества. Ибо, во-первых, в естественном состоянии, по мнению Локка, «не хватает установленного, определенного, известного закона», который был бы признан и допущен по общему согласию в качестве «нормы справедливости и несправедливости и служил бы общим мерилом», при помощи которого разрешались бы между ними споры.
Во-вторых, в естественном состоянии «не хватает знающего и беспристрастного судьи», который обладал бы властью разрешать все затруднения в соответствии с установленным законом.
И, в-третьих, в естественном состоянии часто «недостает силы, которая могла бы подкрепить и поддержать справедливый приговор и привести его в исполнение».
Неразрывно связывая идею политической свободы с идеей гражданской свободы и выступая за строгое соблюдение законов, регулирующих отношения между гражданами и государством, Монтескье, так же как и Локк, усматривал в четком разделении и взаимном сдерживании властей не только реальную гарантию прав и свобод граждан, но и их защиту от государственного произвола и беззакония.
Отсутствие такого разделения властей, равно как и отсутствие механизма их взаимного сдерживания друг друга, с неизбежностью ведет, по мнению мыслителя, к сосредоточению власти в руках одного лица, государственного органа или небольшой группы людей, а также к злоупотреблению государственной властью и произволу.
При рассмотрении истоков теории разделения властей, равно как и процесса ее становления и развития, в научной и учебной юридической литературе совершенно справедливо указывается, что, несмотря на общность многих положений, высказанных Локком и Монтескье в отношении рассматриваемой теории, учение Монтескье о разделении властей «обладало значительной новизной по сравнению с предшествующими концепциями».
Во-первых, в том, что Монтескье соединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Свобода, доказывал просветитель, «устанавливается только законами и даже законами основными». А во-вторых, в том, что он более определенно высказался за включение в состав властей, подлежащих разграничению, судебных органов. Система государственного управления, построенная на основе принципа разграничения властей, в первую очередь законодательной и исполнительной власти, дополнялась у Монтескье принципом независимости судей.
Рассмотренная им триада в виде законодательной, исполнительной и судебной властей со временем стала классической формулой теории конституционализма.
Идеологически теория разделения властей была направлена против королевского абсолютизма и служила обоснованию сложившегося в условиях предреволюционной Франции компромисса буржуазии и дворянства
Государственной формой такого компромисса во Франции, так же, как и в Англии, усматривалась конституционная монархия.
Теория разделения властей имела и имеет в настоящее время не только научное, академическое, но и практическое значение. Идеи разделения властей были широко представлены, например, в таких фундаментальных актах, имевших огромное для своего времени юридическое и политико-практическое значение, как Декларация прав человека и гражданина (1789 г.), Конституция Франции 1791 г. и др.
По мере своего становления и развития теория разделения властей нашла довольно широкий отклик в академических и политических кругах не только Англии и Франции, но и ряда других стран.
Причем если, например, в Америке она с самого начала пользовалась большим успехом и бралась на вооружение местными учеными и политическими деятелями, то в Германии ряд ее положений значительной частью интеллектуальной элиты подвергался сомнению.
Так, в фундаментальной работе «Общее учение о государстве» Г. Еллинек высказывает свое явно скептическое отношение по поводу возможности в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монарха, когда между ними может быть достигнуто равновесие.
Такое состояние является, по мнению автора, «политически наименее вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу политического могущества, крайне редко и уж во всяком случае только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических факторов». Но именно на «такую невероятную комбинацию рассчитана теория равновесия» Монтескье и других ее сторонников, и уже поэтому реальность применения этой теории и ее действенность подлежит сомнению.
В России теория разделения властей занимала особое внимание М.М. Сперанского. В своем «Введении к уложению государственных законов» (1809) он писал в связи с попыткой использования этой теории для «преобразования» самодержавия и стремлением поставить его в рамки закона, что «нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон, и исполнять его». Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни «установления» действовали в процессе составления закона, а другие – при их исполнении.
Из троякого порядка государственных сил, продолжал автор, возникает «троякий порядок сил установлений». Одно из них «должно действовать в образовании закона, другое – в исполнении, третье – в части судной. Разум всех сил установлений может быть различен».
М.М. Сперанский предлагал «два различных устройства» самодержавной власти на основе закона и принципа разделения властей.
Первый вариант такого устройства состоит в том, чтобы «облечь правление самодержавное» всеми «внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия».
Главные черты и особенности такого устройства сводятся, по мнению автора, к тому, чтобы: 1) «установить сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную», которая на самом деле была бы «под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной»; 2) силу исполнительную «так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима»; 3) власти судной «дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной».
Данный вариант самодержавного устройства, делал вывод Сперанский, будет лишь казаться «во мнении народном» действующим. Но на самом деле он никогда не будет таковым.
Суть второго варианта такого устройства сводится к тому, чтобы не только «внешними формами покрыть самодержавие», но и ограничить его «внутреннею и внешнею, существенною силою установлений». Нужно «учредить державную власть на законе не словами, но самим делом».
А именно: 1) законодательное сословие должно быть так устроено, «чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное»; 2) сословие судебное должно быть так образовано, «чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству»; 3) власть исполнительная «должна быть вся исключительно вверена правительству». А чтобы эта власть «распоряжениями своими под видом исполнения законов» не могла бы «ни обезобразить», «ни совсем уничтожить» их, то она должна быть поставлена под «ответственность власти законодательной».
Сравнивая эти два возможных варианта преобразования самодержавия с помощью теории разделения властей, Сперанский делал окончательный вывод в пользу второго как более совершенного и более действенного варианта.
Если первая из сравниваемых между собой потенциальных систем, анализировал он, «имеет только вид закона», то другая есть «самое существо его». Если первая недолговечна и «издалека сама готовит себе прекращение», то другая при благоприятных обстоятельствах «может утвердиться, долгое время без важных перемен постепенно следовать за гражданским усовершенствованием». Наконец, если первая может быть «оправданна в народе своевольном, непостоянном, преклонном ко всем новым умствованиям и особенно тогда, когда народ сей выходит из анархии с превратными привычками», то вторая «одна может быть свойственна народу, который имеет более доброго смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели воображения, коего характер трудно обольстить, нелегко убедить простою истиною».
Говоря о внимании к теории разделения властей в России и в других странах, следует отметить, что при этом не только широко использовалась ее традиционная модель – триада, состоящая из законодательной, исполнительной и судебной властей, но и предлагались другие ее варианты.
Так, М.М. Сперанский предлагал, помимо традиционного разделения властей, использовать их классификацию на физическую и материальную власти.
Известный французский юрист конца XIX – начала XX в. М. Ориу в своей фундаментальной работе «Основы публичного права» выделял и анализировал с точки зрения взаимосвязи и взаимного «равновесия» властей политическую и экономическую, военную и гражданскую, гражданскую и религиозную власти и др.
Последний же всегда является «режимом разделений». В равновесии он находится лишь благодаря тому, что «разделяет окружающие его силы, противопоставляя их друг другу и восполняя одну за счет другой».
М. Ориу не без оснований считал возможным использование теории или принципа разделения и сдерживания (равновесия) властей для анализа не только властных взаимоотношений, возникающих в государственной сфере, но и взаимоотношений в различных общественных сферах. «В сущности, гражданское общество, – замечал он, – покоится на основном разделении между политической властью и экономическим могуществом».
Аналогичные подходы к анализу разделения властей и расширительной трактовке этой теории в последующем использовались и многими другими авторами.
Глава 2. Реализация принципа разделения властей в РФ
Конституция Российской Федерации 1993 г. фиксирует принцип разделения властей как одну из основ конституционного строя. В статье 10 говорится: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Конституционные нормы, определяющие механизм государственной власти закреплены в главах «Президент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть». Все эти высшие государственные органы власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.
§1. Исполнительная власть: система и функции
Система органов исполнительной власти осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность.
Исполнительная деятельность органов государственного управления проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов государственной власти и вышестоящих органов государственного управления.
Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организациями данных требований. Всю свою деятельность органы государственного управления должны осуществлять на основе законов и во исполнение законов.
В пределах своей компетенции органы государственного управления наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства.
В подавляющем большинстве стран глава государства выступает носителем высшей исполнительной власти.
Президент Российской Федерации, будучи главой государства, является верховным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в международной жизни. На него возложены выполнения задач, связанных с гарантией осуществления Конституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен необходимыми полномочиями и прерогативами.
В соответствии со своими конституционными полномочиями президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства России; принимает решение об отставке правительства; имеет право председательствовать на заседаниях правительства; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и министров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка РФ, а также ставит вопрос о его освобождении.
Согласно Конституции президент выполняет также ряд других полномочий и функций. По своей природе и характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными полномочиями и функциями. Являясь главой государства, президент одновременно фактически выполняет функции и главы правительства. Сочетание полномочий главы государства с фактическими полномочиями главы правительства позволяет Президенту России сосредоточить в своих руках огромную, поистине «суперпрезидентскую», власть.
Но государственную работу вершит не один Президент. Ее осуществляют все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и свойственными ей методами. Президент должен обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них.
Ведущую роль в системе органов государственного управления выполняют правительства. Они являются высшими исполнительными и распорядительными органами государств и возглавляют всю систему органов государственного управления. В соответствии с конституционными и иными актами на правительство возлагаются задачи «по общему руководству экономикой и социально-культурным хозяйством страны, разработке и осуществлению государственных бюджетов, по защите интересов государства, охране собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан, обеспечению государственной безопасности, осуществлению общего руководства строительством вооруженных сил и др».
Единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в структуру федеральных органов исполнительной власти РФ входят:
Правительство Российской Федерации;
Федеральные министерства;
Государственные комитеты Российской Федерации;
Федеральные комиссии России;
Российские агентства;
Федеральные надзоры России;
Иные федеральные органы исполнительной власти.
Система исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации.
В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ (гл.15.1 и 16) в систему органов исполнительной власти республики в составе Российской Федерации входят:
1. Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе Российской Федерации;
2. Совет Министров республики в составе Российской Федерации;
3. Местные органы управления республики, система которых определяется Конституцией республики с учетом конкретных национальных особенностей, исторических и местных традиций.
Глава исполнительной власти республики в составе Российской Федерации является высшим должностным лицом республики и главной исполнительной власти в республике в составе Российской Федерации. Он входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации и выступает гарантом прав и свобод личности, соблюдения Конституции и законов Российской Федерации, Конституций и законов республики в составе Российской Федерации, защищает суверенитет, экономические и политические интересы Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации (ст. 132.2 Конституции РФ).
Согласно Конституции РФ (ст.136.3) исполнительным органом края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения является соответственно краевая, областная администрации, администрация автономной области, автономного округа, городов федерального значения.
Деятельностью краевой, областной администрации, администрации автономной области, автономного округа, города федерального значения руководит на основе принципа единоначалия глава администрации (ст. 136.5 часть 1 Конституции РФ).
власть разделение исполнительный законодательный
Основным значением органов законодательной власти (представительных органов) является законодательная деятельность. В демократических государствах эти органы занимают центральное место в структуре госаппарата. Представительные органы государственной власти подразделяются на высшие и местные.
К высшим органам государственной власти относятся парламенты. Одной из их важнейших функций является принятие законов.
Парламент Российской Федерации - Федеральное собрание - состоит из двух палат. Это Государственная Дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов), и Совет Федерации, который выбирается путем косвенных выборов и включает представителей субъектов Федерации (по два от каждого субъекта).
Поскольку органом общенародного представительства является Государственная Дума, то именно на эту палату возложен контроль за деятельностью Правительства и ей принадлежит право выражения вотума недоверия.
В ст. 102 и 103 Конституции перечислены основные направления деятельности Федерального Собрания. В этих статьях проявляется принцип сдержек и противовесов Президенту и Правительству. Так, например, без согласия Федерального Собрания не могут быть назначены на свои должности судьи высшего звена, Председатель Правительства и т.д.
Федеральное Собрание рассматривает все вопросы, связанные с основной экономической деятельностью правительства: федеральный бюджет; федеральный сбор налогов и др.
Все эти полномочия Федерального Собрания направлены на недопущение чрезмерного усиления исполнительной власти и власти Президента.
Система законодательных (представительных) государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В преамбуле этого Федерального закона говорится: «образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».
Названный Федеральный закон устанавливает в статье 5 основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:
а) принимает Конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;
б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;
в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
«Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации».
Представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития, установление местных налогов и сборов, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, если он предусмотрен уставом муниципального образования.
К формам прямого волеизъявления граждан (непосредственной демократии) относятся местный референдум, выборы, собрания граждан, народная правотворческая инициатива.
Местный референдум по своей юридической силе выше юридической силы актов органов местного самоуправления.
Местный референдум может проводиться по вопросам местного значения, при изменении границ территории и при определении структуры органов местного самоуправления.
Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.
В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Собрания (сходы) граждан муниципального образования могут созываться для решения вопросов местного значения. Порядок их созыва и проведения, принятия и изменения решений, пределы компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.
Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).
§3. Судебная власть и её функции
Важное место в структуре государственного аппарата занимает система судебных органов, основной социальной функцией которых является осуществление правосудия.
Подобно тому, как представительные органы и органы управления являются носителями соответственно законодательной и исполнительной властей, система судебных органов выступает в качестве носителя судебной власти. Это положение закрепляется в конституциях и законах ряда современных государств.
В современных демократических государствах правосудие функционирует независимо от законодательной и исполнительной властей и имеет строго очерченную в конституции и особых законах компетенцию. Отправление правосудия как специфической государственной функции состоит в наиболее общем виде в том, чтобы обеспечивать надлежащее применение законов путем восстановления как нарушенного права, так и нарушенного равновесия в гражданских правоотношениях.
Законодательная и исполнительная власти находятся у истоков судебной власти: они ее формируют. Однако затем судебная власть одновременно и отделяется и возвышается, становясь властью особого рода. Исходя из этого, следует всегда иметь в виду, что судебная власть не аккумулирует властные функции: это лишило бы ее главного свойства - служить справедливому разрешению споров и конфликтов, в том числе и тех, которые порождаются самими властными структурами в силу неправомерного использования власти или законно признаваемых за ними полномочий.
В целом же миссия правосудия в обществе заключается в том, чтобы быть стражем порядка и оплотом справедливости.
Статья 118 Конституции РФ гласит: "Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом". Именно эти законодательные акты служат правовой основой формирования системы правосудия как самостоятельной ветви власти, которая могла бы стать мощным механизмом применения законодательства и его неукоснительного исполнения всеми гражданами и должностными лицами.
Часть 2 ст. 4 Закона "О судебной системе Российской Федерации" гласит: "В Российской федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации".
К федеральным судам отнесены:
Конституционный Суд Российской Федерации;
Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
К судам субъектов Российской Федерации - конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Суды, входящие в единую судебную систему Российской Федерации, осуществляют свои полномочия посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам (ст. 126).
Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров (ст. 127).
Конституционный Суд призван осуществлять контроль за всеми государственными органами в РФ о соответствии Конституции издаваемых нормативных актах, заключаемых международных договоров. Также Конституционный Суд решает споры между федеральными органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 125).
В связи с принятием России в Совет Европы теперь юрисдикция Европейского Суда распространяется и на территорию России. Это теперь высший судебный орган для России и ее граждан.
В соответствии с принципом разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Президент также назначает судей других федеральных судов. Никто не в праве требовать от Президента выдвинуть ту или иную кандидатуру - это было бы нарушением принципа разделения властей. В соответствии с Федеральным Законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность, и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального Прокурора РФ.
Заключение
В современной правовой науке принцип разделения властей принято относить к основам демократического конституционного строя. Это значит, что он имеет основополагающее значение при решении конкретных вопросов построения государственного механизма.
В результате проделанного исследования в курсовой работе я пришла к некоторым выводам.
Назначение принципа разделения властей - исключить возможность концентрации всей полноты власти в руках одного лица или органа путем установления такой государственности, при которой различные ветви государственной власти могли бы взаимно сдерживать друг друга.
Сферы реализации трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной - должны быть четко разграничены, они не должны быть помехой друг другу.
Разделение властей должно основываться, прежде всего, на их сотрудничестве, которое, однако, сдерживало бы каждую из них, ставило бы в определенные рамки и балансировало.
Независимость и самостоятельность каждой из трех ветвей власти, и особенно законодательной и исполнительной, не должны быть препятствием к их взаимодействию. Больше того, эффективная власть невозможна без их сотрудничества.
В современной России принцип разделения властей признан, конституционно закреплён и применяется в построении и функционировании государственных институтов.
Как показывает практический опыт функционирования властей после принятия Конституции России 1993 г., обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности друг друга, государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга.
В особенности это касается законодательной и исполнительно-распорядительной властей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями и разновидностями властей, неизменно доминирует президентская, а точнее, исполнительная власть.
Во взаимоотношениях с судебной властью это предопределяется прежде всего тем, что президент обладает огромными конституционными возможностями оказывать влияние на кадровый состав судебных органов. Так, в соответствии со ст. 83 и 128 Конституции РФ президент представляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей других федеральных судов.
В отношениях с законодательной властью доминирование исполнительной власти во многом предопределяется тем, что президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов, право на внесение законопроектов в Думу, подписания и обнародования федеральных законов. Президент обладает также правом вето на принимаемые законы.
К сожалению, сложившаяся ситуация в значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной ветви над остальными ветвями государственной власти, что способствует установлению авторитарной формы правления.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. – М.: «Проспект»., 2001. – 48 с.
2. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005) "О судебной системе Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 26.12.1996) //"Российская газета", N 3, 06.01.1997.
3. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 21.07.2007) "Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации " (принят ГД ФС РФ 22.09.1999) // "Российская газета", N 206, 19.10.1999.
4. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 15.02.2007) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"// "Российская газета", N 50, 12.03.2004.
5. Алексеев, С. С. Теория права: Учебник / С.С. Алексеев. – М.: Бек, 1993. – 389 с.
6. Бабаев, В.К. Теория государства и права. Учебник. / В.К. Бабаев. – М.: Юрист, 2004. – 591 с.
7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд. - М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2001.
8. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: Теория и практика ее осуществления. – М.: Право и государство, 2003.
9. Венгеров, А.Б. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов. / А.Б. Венгеров. – М.: Новый Юрист. 1999. – 512 с.
10. Вишневский, А.Ф. Общая теория государства и права. Учебник для юридических вузов/ А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбалюк, В.А. Кучинский; Под ред. А.Ф. Вишневского. – «Амалфея», 2004. – 688 с.
11. Гранкин И.В. Основные признаки законодательных органов//Конституционное и муниципальное право. 2007. № 5.
12. Демидов, А.И. Власть в единстве и многообразии ее измерений / А.И. Демидов // Государство и право. –1995.– № 11.
13. Енгибарян, Р.В. Теория государства и права: Учебное пособие / Р.В Енгибарян, Ю.К Краснов. – М.: Юристъ. 1999. – 524 с.
14. Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти// Государство и право. 1992. № 8. С.32-33.
15. Жабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления// Полис. 2003. №3. С.161.
16. Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. 608 с.
17. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. 2-е издание, изменённое и дополненное. - М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА - М, 2000. - 800 с.
18. Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. – М.: Норма, 2007.
19. Клименко С.В., Чичерин А.Л. Основы государства и права. – М. Зерцало, 1998.
20. Клименко В. Мировой опыт и реальность переходного периода государственного строительства в России. Разделение властей: история и современность. - М. 2006. -.402с
21. Козлов, Ю.М. Исполнительная власть / Ю.М. Козлов // Вестник Московского ун-та. Право. – 1993. – № 4.
22. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник (издание третье, переработанное и дополненное). – М.: Юристъ, 2004.
23. Комаров, С.А. Общая теория государства и права. Курс лекций./ С.А. Комаров. –7-е издание – С-Пб.: «Питер», 2004. – 510 с.
24. Лившиц, Р.З. Теория права. Учебник. / Р.З. Лившиц. – М.: Бек, 1994.– 348
25. Локк Дж. Соч.:В 3 т. Т.3. М., 1988. С.348
26. Малько, А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах. / А.В. Малько. – Изд. 2-е, перераб. и доп.. Саратов: изд-во «Надежда», 2002. – 120с.
27. Матузов, Н.И. Малько А.В. Теория государства и права. Курс лекций. / Н.И. Матузов, А.В. Малько – М.: Юристъ, 2004. – 300 с.
28. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. – М.: Маркет ДС, 2007.
29. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955.
30. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г.//Государство и право. 1996. № 1. С.13.
31. Общая теория государства и права. Том 1. Теория государства. /Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М.: Издательство "Зерцало", 1998.
32. Общая теория права и государства: Учебник/ Под ред. В.В.Лазарева. М., 2004. -314с.
33. Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ // Государство и право. 2004. № 12. С.28
34. Политология/Научн.ред.А.А.Радугина. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Центр, 2001.
35. Полянский И.А., Комарова В.В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации//Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1.
36. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. – М.: Юристь, 2001. – 656 с.
37. Руссо Ж.-Ж. Трактаты. – М.: 1969.
38. Скитович, В.В. Судебная власть и принцип разделения властей / В.В. Скитович // Вестник Московского ун-та. Право. –1994. – № 3.
39. Фоков А.П. Судебная власть в системе разделения властей//Российский судья. 2007. № 10.
40. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права /Под ред. З.М.Черниловского. – М., 1994.
41. Чиркин В.Е. Государствоведение. – М.: Издательство «Юристъ», 2000.
42. Чуганов Е.Г. Конституционно-правовые полномочия судебной власти Российской Федерации//Российский судья. 2005. № 1.
43. Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. – М.: 1995.
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
1
УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Кафедра конституционного и административного права
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине
«КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На тему: «Принцип разделения властей и система сдержек и противовесов в федеральном государственном механизме РФ»
Студентка:Факультет: переподготовки ГМС
Специальность: юриспруденция
Курс: 1
Группа: Ю-313.
Екатеринбург
2008
Введение1. Историческое развитие принципа разделения властей и его особенности в России
2. Сущность принципа разделения властей
3. Реализация принципа разделения властей в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года
4. Исполнительная власть в Российской Федерации
4.1. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации
5. Законодательная власть в Российской Федерации
5.1. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации
6. Осуществление судебной власти в Российской Федерации
6.1 Верховный Суд Российской Федерации
6.2 Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
6.3 Конституционный Суд Российской Федерации
7. Реализация системы сдержек и противовесов в Российской Федерации
Список использованной литературы
1
Введение
Для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ, необходимо разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную необходимо. Разделение власти по своей сути призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия. Разделены и самостоятельно функционируют законодательная, исполнительная и судебная власти. Соотношение между полномочиями органов всех ветвей государственной власти устанавливаются в конституции Российской Федерации.
Политические процессы конца 80-х - начала 90-х годов привели к коренным изменениям государственного устройства России. Распад единого государства - Советского Союза - определил изменения в конституционном строе Российской Федерации. Если ранее она входила в состав единого государства на основе подчинения централизованной власти Советов, то после названных преобразований Россия провозгласила свою самостоятельность и суверенитет. Россия, отказавшись от тоталитарного государственного строя, встала не путь демократического развития, провозгласив новые принципы и новые приоритеты государственной и общественной жизни.
Среди новых принципов демократического развития Российской Федерации одно из наиболее важных мест занял принцип прав и свобод человека и гражданина личности. Россия сделала важный шаг к построению нового общества - 12 декабря 1993 года была принята Конституция Российской Федерации. С этого момента начинается принципиально новая эпоха в развитии российской государственности - эпоха построения правового государства. Идея такого государства базируется на принципах законности, соблюдения прав и законных интересов личности, обеспечения этих прав и интересов.
Конституцией Российской Федерации 1993 года закреплены все принципы законности, соблюдения прав и законных интересов личности, обеспечения этих прав и интересов, создав предпосылки для построения в России правового государства. Но реально правовое государство сможет осуществиться только тогда, когда все эти принципы будут осуществляться на практике, в реальной жизни. И, прежде всего это связано с эффективным, целенаправленным и законным осуществлением государственной власти.
К сожалению, существует еще немало недостатков в деятельности различных государственных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, которые зачастую нарушают конституционные принципы, создавая препятствия и негативные последствия на пути построения правового российского государства.
Разрешить большинство этих противоречий путем контроля за осуществлением государственной власти в Российской Федерации призвана система разделения властей.
1. Историческое развитие принципа разделения властей и его особенности в России.
Конституция РФ как основной закон нашего государства определяет наиболее важные, основополагающие моменты государственного устройства в целом и различных его составляющих элементов. Иными словами Конституция определяет тот строй, по которым развивается и существует общество и государство, а также устанавливает наиболее значимые и существенные принципы этого развития.
Наиболее важными принципами Конституции РФ являются следующие: права и свободы человека и гражданина; федеративное устройство России, взаимоотношения Федерации с ее субъектами и разграничение полномочий между ними, организация и осуществление власти в Российской Федерации и некоторые другие.
Последний принцип получил широкое развитие в положениях Конституции. Среди ее норм есть, такие, как запрет присвоения власти в РФ; осуществление власти народом (непосредственно путем выборов или референдума и в органах государственной власти и местного самоуправления; установление системы органов государственной власти и обеспечение осуществления их полномочий и т.д.
Ключом к трактовке конституционных статей об организации власти в Российской Федерации - а в широком плане всего государственного строя - служит принцип разделения властей. Принцип этот не нов, он был выдвинут еще на рубежах Новой истории, когда нарождавшаяся буржуазия боролась с абсолютной властью монарха и его дворянского окружения, когда в руках монарха была сосредоточена вся полнота власти, причем ничем не ограниченная, что значительно тормозило и затрудняло развитие класса буржуазии. Впервые принцип разделения властей был разработан англичанином Джоном Локком и французом Шарлем Луи Монтескье, и поэтому их имена закономерно связывают с выдвижением исходных идей.
Идеи Локка и Монтескье неразрывны со временем, когда они жили и творили. Но и сегодня принцип разделения властей следует изначальным положениям: "Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что монарх или сенат станет издавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной».
За прошедшие столетия принцип разделения властей - разумеется, в развитии и постоянном совершенствовании, с учетом условий отдельных стран - выдержал испытания временем и ныне занимает ведущее место в конституционном конструировании властных структур, распределении функций и полномочий между ними. Этот принцип, прежде всего демократичен: он предусматривает такую организацию государственной власти, которая позволяет эффективно выявлять и отражать интересы как большинства, так и меньшинства населения, его различных групп - национальных, региональных, профессиональных.
В условиях разделения властей население может непосредственно и через своих представителей активнее участвовать в процессе принятия государственных решений, чем при доминировании одной из властей или устранении какой-либо из них.
Разделение властей - необходимая предпосылка формирования правового государства, реализации идей верховенства закона и, самое главное, расширения и обеспечения прав и свобод гражданина.
Реализация принципа разделения властей предполагает не только выявление и необходимое обособление функций управления делами государства, но и адекватную институционализацию этих функций, создание и развитие государственных учреждений, относящихся к различным властям и составляющих вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти. Разделение властей тесно связано с формированием правовой системы, в которой, с одной стороны, выделяются определенные группы юридических норм, а с другой стороны, устанавливается иерархия их отношений. Это вносит упорядоченность, согласованность и стабильность в развитие права, повышает его эффективность.
Как известно, принцип разделения властей в своей основе не был принят марксизмом, который изначально выдвигал обеспечение и укрепление диктатуры пролетариата как главную задачу государства. Классовые, политические интересы предопределяли формирование институтов осуществления власти, распределение функций и полномочий между ними, их взаимоотношения.
Как показал советский опыт, определенное разделение труда по управлению государством постепенно усиливалось, но до восприятия идеи разделения властей дело не доходило. Формально-конституционным ограничителем оставался принцип полновластия Советов, а практически-политическим - монопольное руководящее положение коммунистической партии, которая во всех случаях оставляла за собой принятие важных решений в сфере управления страной.
С провозглашением и утверждением государственной самостоятельности России разделение властей стало конституционным принципом. Однако освободиться от наследия прошлого было не так легко. В Конституции 1978 года оставались нормы, противоречившие этому принципу. Съезд народных депутатов сохранял полномочия, позволявшие ему принимать к рассмотрению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению Федерации. Это давало основания для его вторжения в сферу исполнительной власти, что с введением в Российской Федерации института Президента стало одной из причин частых осложнений отношений между ветвями власти. Конституционные кризисы, разумеется, имели прежде всего политические причины, но рассогласованность норм, касавшихся разделения властей, отсутствие правил разрешения конфликтов также сыграли свою негативную роль в развитии событий.
Лишь с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года принцип разделения властей был закреплен в основном законе нашего государства в качестве принципа конституционного строя России.
2. Сущность принципа разделения властей
Россия восприняла принцип разделения властей как условие построения демократического республиканского строя, правового государства. Сегодня разделение властей свойственно прогрессу цивилизации. Вместе с тем всеобщий характер принципа никоим образом не означает, что речь идет о механическом копировании зарубежных моделей. Важно выявить и усвоить все самое ценное в теории и практике разделения властей, перспективу его развития.
Прежде всего, разделение властей призвано стать гарантом демократизма государственного строя, не допустить авторитаризма и тоталитаризма. Далее, данный принцип нацелен на то, чтобы добиваться рациональности и эффективности в управлении государством, предотвращать односторонние и ошибочные решения вопросов государственной жизни. Это достигается главным образом при помощи системы сдержек и противовесов, являющейся эффективным инструментом обеспечения баланса властей. Наконец, разделение властей не исключает, а предполагает их кооперацию, синхронизацию их усилий в решении важнейших задач, стоящих перед государством и обществом. Обострение отношений между властями, особенно между законодательной и исполнительной, способно резко ослабить и даже парализовать управление страной.
У разделения властей есть свои границы. Это - принцип организации и осуществления власти, прежде всего на общегосударственном уровне. Он может быть применим в соответствующих рамках и на уровне субъектов Российской Федерации.
При этом каждый из субъектов Федерации может использовать свои формы и методы разделения властей, их институционализация может идти разными путями. Общие подходы, относящиеся к разделению властей, могут быть в какой-то мере и в системе местного самоуправления, но здесь нужно учитывать, во-первых, что речь идет об особом специфическом институте и, во-вторых, что местная власть осуществляется в очень небольших территориальных рамках.
3. Реализация принципа разделения властей в соответствии с Конституции Российской Федерации 1993 года.
Принцип разделения властей в Конституции Российской Федерации закреплен в статье 10 главы об основах конституционного строя: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
В статье закрепляется фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации -- принцип разделения властей. Этот принцип был выработан мировой практикой развития демократических государств.
Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти -- законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого органа, что создает возможность установления в стране диктаторского политического режима.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.
На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов, согласно Конституции, выглядит следующим образом. Законодательный орган -- Федеральное Собрание -- принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния -- возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.
Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст.104 Конституции). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти. В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией: разрешение дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции (ст. 125 Конституции).
Существует ошибочное мнение относительно института Президента в системе разделения властей. Нередко Президента пытаются отнести к определенной ветви власти (как правило к исполнительной). В действительности же Президент Российской Федерации не является органом какой-либо из трех властей, а как прямо указано в части второй статьи 80, "является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, ...., принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти". Таким образом ни одна из вышеперечисленных функций Президента не указывает на его принадлежность к какой-либо из ветвей власти; Президент только создает базисные условия и обеспечивает гарантии деятельности органов государственной власти различных ветвей.
Принцип разделения властей, закрепленный в общей форме статьей 10, реализуется и конкретизируется в нормах Конституции, определяющих статус Президента, Федерального Собрания, Правительства и судов Российской Федерации. Содержание этих норм показывает, что принцип разделения властей предполагает их конструктивное взаимодействие.
Так, обособление функции принятия законов и наделение соответствующими полномочиями Федерального Собрания (федеральные законы принимаются Государственной Думой и одобряются Советом Федерации) сочетается с правом Президента отклонять законы, что влечет их возврат в парламент для вторичного обсуждения, а также издавать указы (в том числе нормативного характера), которые не должны противоречить законам, и правом Правительства издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента. Такой статус Президента производен от его титула главы государства и гаранта Конституции.
Акты исполнительного характера, издаваемые Правительством, связаны с необходимостью повседневного осуществления организующей деятельности и неизбежным наделением исполнительной власти дискреционными полномочиями (дискреция - право усмотрения в рамках, определенных законом).
Лишь закон, а не какие бы то ни было иные соображения, а также посторонние влияния, требования и указания, - основа правосудия, судебной деятельности. Независимость как решающая характеристика, как конституционный принцип отличает именно судебную власть. При решении конкретных дел суды независимы даже от вышестоящих судов.
Особую роль в обеспечении принципа разделения властей играет Конституционный Суд Российской Федерации, правомочный решать дела о соответствии Конституции Российской Федерации, в частности, федеральных законов, нормативных актов Президента, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации.
Понимая самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти как их известную независимость (в границах собственных полномочий) друг от друга, ее нельзя трактовать как независимость этих органов от Конституции и законов, как их свободу от контроля со стороны общества.
4. Исполнительная власть в Российской Федерации.
Статья 110 Конституции Российской Федерации регулирует вопросы осуществления исполнительной власти в России. В части первой данной статьи прямо указано:
"Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации".
Положения этой статьи непосредственно связаны с основополагающими установлениями, содержащимися в главе Конституции об основах конституционного строя. Правительство Российской Федерации является полноправным субъектом системы осуществления государственной власти в России, именно поэтому Конституция вверяет ему реализацию полномочий одной их функциональных ветвей единой государственной власти - исполнительной. В рамках своей компетенции Правительство несет полную ответственность за осуществление этой власти на федеральном уровне.
Являясь федеральным органом исполнительной власти, обладающим общей компетенцией, Правительство России призвано возглавлять всю систему органов исполнительной власти, обеспечивать их согласованную деятельность. При этом Правительство должно руководствоваться такими конституционными принципами, как народовластие, федерализм, разделение властей, строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, а также реализовывать конституционное требование приоритетности и гарантированности прав и свобод человека и гражданина, определяющих "смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти..»(статья 18 Конституции Российской Федерации).
Правительство Российской Федерации возглавляет исполнительную власть в России и осуществляет ее на федеральном уровне. Система федеральных органов исполнительной власти состоит из различных министерств и ведомств, которые также участвуют в осуществлении исполнительной власти и в свою очередь "для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц". (часть 1 статьи 78 Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем существует система государственных органов исполнительной власти на уровне субъектов Федерации, подчиненная Федеральному Правительству. Статья 77 Конституции регулирует деятельность этих органов. В части первой данной статьи указано:
"Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации... исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом".
Опираясь на эти правовые нормы, субъекты Российской Федерации внесли изменения в свои системы органов исполнительной власти. В ряде республик изменениям не раз подвергались системы министерств и ведомств, закрепленные, как правило, их законами о правительствах. В некоторых субъектах исполнительным органом общей компетенции стал единоличный глава администрации, наряду с которым возникли региональные правительства.
Конституция Российской Федерации не называет каких-либо конкретных органов исполнительной власти субъектов Федерации; их система устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. Вместе с этим статья 77 устанавливает некоторые требования общего характера, а именно: органы власти субъектов Федерации создаются в соответствии, во-первых, с основами конституционного строя России, а во-вторых, с общими принципами организации исполнительных органов власти, установленными федеральным законом. Среди основ конституционного строя, имеющих прямое отношение к данному вопросу, следует назвать разделение властей, правило о том, что разграничение полномочий между государственными органами Россий и т.д.................
