Концепция совершенствования муниципального правотворчества в российской федерации. Муниципальное право российской федерации Отсутствие нормативно закрепленных правил юридической техники

По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли на- селения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые ак- ты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного ха- рактера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по вы- работке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов.

По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов имеются соответ- ствующие публикации1.

Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демокра- тии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муни- ципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятель- ности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой рабо- ты); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регла- ментах органов местного самоуправления.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью:

Развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных норма- тивных правовых актов;

Обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социаль- ной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения;

Содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов на местное са- моуправление.

Разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется, как прави- ло, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности разрабаты- ваются сроком на один-два года. При необходимости разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок полномочий.

Характер и основное содержание программы правотворчества обусловлено, преж- де всего, задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом складывающейся практики можно выделить несколько целей такой программы. Во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразо- вание основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонаруше- ниями и т.д. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектом муниципального правового акта начинается с постановки вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Разра- ботка проектов муниципальных правовых актов возможна в виде подготовки нового акта, изменений и дополнений действующих актов, а также в виде новой редакции действую- щего правового акта, улучшающей содержание принятых ранее правовых норм.

Немаловажное значение на этом этапе имеет вопрос об установлении соответст- вующего сложившимся условиям уровня правового регулирования. Необходимо выяс- нить, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне акта, или цели регулирования вопроса можно добиться с помощью обычных организа- ционно-управленческих мероприятий.

Для обеспечения эффективности применения будущего акта целесообразно уже на начальном этапе подготовки проекта определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые, экологические и т.д., а также возможные затраты (материальные, финансовые и др.), не- обходимые для реализации будущего акта, и связанные с принятием акта доходы, из- держки, экономию. Весьма важным при этом является вопрос: соизмеримы ли предлагае- мые затраты с ожидаемыми результатами. Поэтому главная задача на первом этапе - сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего муниципаль- ного правового акта, обоснования его цели и основного содержания.

Серьезный недостаток подготовки проектов нормативных правовых актов - не- оправданная поспешность. Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всесто- роннюю проработку, учесть мнение населения, провести сходы (собрания) с обсуждени- ем и т.д. Вот почему так важна правильная, рациональная организация работы по подго- товке проектов муниципальных правовых актов.

Организация работы над проектом включает:

Определение органа или должностного лица местного самоуправления по подго- товке постановления или распоряжения (приказа), ответственного за подготовку проекта;

Определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом;

Создание подготовительных комиссий и рабочих групп;

Проведение необходимых расчетов, социологических исследований;

Организацию информационного и аналитического обеспечения процесса подго- товки проекта;

Согласование подготовленного текста проекта с заинтересованными органами (структурами);

Обсуждение проекта;

Проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта (для уста- новления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов).

К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой ба- зы в той или иной сфере муниципального строительства.

Важным элементом организации правотворческой работы в органах местного са- моуправления является создание условий, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов правовых актов: творческую, деловую обстановку в ра- боте; гласное, всестороннее обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах и в группах, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение,

и в самом правотворческом органе. Не менее важно и предварительное обсуждение кон- цепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно было бы органи- зовать в местной печати и на телевидении, на научно-практических конференциях, схо- дах и собраниях. Такие формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мне- ние, дают возможность получить более широкий спектр различных точек зрения, а зна- чит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения.

Необходимо создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов. Для согласования общих концептуальных поло- жений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными группами и комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения ими таких проектов. Результатом обсуждения проекта нормативного акта может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проек- тов других нормативных актов. Подготовленные проекты муниципальных правовых ак- тов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласова- ние, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации. Проекты постановлений, распоря- жений главы муниципального образования (главы местной администрации), предусмат- ривающие расходы из местного бюджета, подлежат согласованию в финансовом органе местной администрации.

При наличии разногласий по проекту руководитель органа местного самоуправ- ления, вносящего проект акта, должен обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект может быть представлен в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совеща- ния, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций, с предложением о порядке дальнейшей работы с ним.

Муниципальный правовой акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности. Этим и определяется содержание ос- новных принципов (требований) муниципальной правотворческой техники. Последние весьма многочисленны и разнообразны. Применение этих правил может оказать положи- тельный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необхо- димость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила правотворческой техники объединяются общей основной целью - создать наилучшие условия и максимальные удобства для пра- вильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и ком- пактности правовых положений.

Основные требования, которым должны соответствовать готовящиеся проекты.

1. Точность выражений. Достижение наибольшего соответствия между идеей и во- площением этой идеи в юридической формуле. Право содержит обязательные правила поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы не- домолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, рас- плывчатость и отсутствие единообразия понятий может привести к неправильно- му пониманию и применению норм права, к возможности отхода от их букваль- ного смысла, а это может оказать прямое влияние на их исполнение.

2. Ясность, доступность языка. Муниципальный правовой акт должен быть понятен тем, кому он непосредственно адресован. Простота и доступность языка конкрет- ного акта зависят от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается.

Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, на- пример на муниципального служащего, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям насе- ления, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны изла- гаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных тер- минов и выражений, специальных понятий недопустимо.

3. Полнота, экономичность, конкретность регулирования. Эффективным и дейст- венным инструментом преобразования отношений служит лишь тот акт, который полно, точно и конкретно определяет права, обязанности субъектов, четко фор- мулирует меры его обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стиму- лирования, организационные меры).

4. Единообразие формы актов. Это требование предполагает использование одина- ковых реквизитов, структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок в актах одного вида.

Официальный характер выражения народной воли в акте, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловли- вают необходимость оформления акта в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголо- вок, дата издания и т.д.), четко определенных структурных частей.

В муниципальном правотворчестве используются разные варианты оформления нормативного муниципального правового акта: это может быть и «сплошной текст», и текст, разбитый на разделы, главы, статьи, пункты. Думается, что на современном этапе становления местного самоуправления допустимы оба варианта изложения правовых предписаний.

Язык и стиль муниципального правового акта, требования к созданию и использо- ванию юридической терминологии - самостоятельные и очень важные проблемы пра- вотворческой техники.

Вопросам местного правотворчества посвящены ст. 46-48 Федерального закона № 131-ФЗ. Ранее эти вопросы регулировались преимущественно актами органов местного самоуправления, в отдельных случаях - законами субъектов РФ.

Правотворческий процесс - урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов.

Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности.

Стадии правотворческой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц - ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каждом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности. Можно выделить следующие этапы правотворческой деятельности.

Первый этап. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу.

Под правотворческой инициативой понимается официальное внесение правомочным субъектом в представительный орган местного самоуправления проекта нормативного правового акта, влекущее обязанность представительного органа местного самоуправления рассмотреть и принять либо отклонить его. Как правило, в качестве субъектов права правотворческой инициативы признаются глава муниципального образования; постоянные комиссии (комитеты) представительного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы ТОС соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления (например, в Республике Мордовия к таковым относят прокурора). До реализации права правотворческой инициативы необходимо выявление объективной потребности в муниципально-правовом регулировании.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.

Второй этап. Обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь - индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муниципального образования требуется квалифицированное большинство).

Решения представительных органов местного самоуправления достаточно часто подписываются главой муниципального образования, причем у него может быть право отлагательного вето.

Третий этап. Опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Четвертый этап. Контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом муниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, депутатская комиссия и др. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового акта, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Муниципальное нормотворчество - это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами самоуправления. Его результатом является локальный нормативный акт.

Локальный нормативный акт - правовой документ, принятый муниципальным органом или непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, обеспечиваемый принудительной силой государства, имеющий социальную направленность и определенную сферу действия.

Данный вид локального правотворчества реализуется субъектами нормотворческой деятельности посредством технологии нормотворческого процесса, так называемой парламентской процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие стадии муниципального нормотворческого процесса:

• 1) подготовка муниципальных правовых актов;
• 2) вступление их в силу;
• 3) отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов.

Очевидно, что это не полный перечень.

Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии муниципального нормотворческого процесса:

• 1) прогнозирование и планирование;
• 2) инициирование муниципального правового акта;
• 3) подготовка проекта акта;
• 4) рассмотрение проекта акта и его принятие;
• 5) подписание и обнародование;
• 6) контроль исполнения, отмена актов или приостановление их действия.

Разработка проекта правового акта возможна в виде:

• подготовки нового акта;
• изменений и дополнений действующих актов;
• новой редакции действующего акта.

К субъектам правотворческой инициативы на местном уровне относятся:

• депутаты представительного органа муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• иные выборные органы местного самоуправления;
• инициативные группы граждан;
• иные субъекты, определенные уставом муниципального образования.

Правотворчество органов местного самоуправления. Субъект нормотворческой инициативы, разрабатывающий проект, вправе создать рабочую группу или комиссию по его подготовке, в которую наряду со специали- стами-практиками могут входить ученые, депутаты и другие заинтересованные лица.

Подготовка проекта акта требует определения его назначения. При этом необходимо помнить о возможных последствиях, результатах действия акта, о связи между его целью и назначением.

Подготовленный проект вносится в нормотворческий орган вместе с финансово-экономическими расчетами, статистическими данными и иными сведениями, необходимыми для обоснования вносимых предложений.

Порядок внесения проекта акта, перечень и форма прилагаемых к нему документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

В юридической литературе рассматриваются различные требования к подготовке проектов нормативных правовых актов, наиболее общие из которых:

• конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования;
• логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой;
• отсутствие противоречий, пробелов, коллизий в нормативном акте;
• простота применения и понимания терминов;
• отказ от словесных штампов;
• краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.

С учетом указанных требований субъект нормотворческой инициативы вносит проект в представительный орган. К проекту прилагается:

• пояснительная записка с указанием целевого назначения акта и изложением его концепции;
• финансовое и экономическое обоснование;
• наименование муниципальных правовых актов, которые в последующем утратят силу либо подлежат изменению, дополнению, а также появятся впервые.

Важнейшая стадия муниципального нормотворческого процесса - рассмотрение проекта и принятие муниципального правового акта. Наиболее полно эта стадия проявляется в местном представительном органе, отражаясь в его регламенте.

Основные гарантии, направленные на принятие муниципального правового акта:

• обеспечение участия представителей общественности в обсуждении проектов актов местного самоуправления;
• образование временных комиссий (рабочих групп);
• проведение юридической и другой специализированной экспертизы проекта;
• организация и проведение публичных «депутатских» слушаний по наиболее важным проектам актов местного самоуправления;
• рассмотрение проекта не менее чем в два этапа (в двух чтениях).

Среди перечисленных гарантий необходимо выделить рассмотрение

проекта в двух чтениях. Как правило, два чтения обязательны при обсуждении решений нормативного характера по вопросам исключительного ведения представительного органа. Иные проекты решений рассматриваются в двух чтениях по его решению. При этом в первом чтении обсуждается концепция, заслушивается заключение постоянной комиссии, а также мнения экспертов и руководителей подразделений администрации, обсуждаются основные положения проекта и высказываются предложения и замечания. Причем при необходимости возможно возвращение отдельных статей или проекта в целом на доработку авторам, постоянному комитету или рабочей группе. Представительный орган может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом, либо по каждому разделу, главе. Если раздел, глава в целом не приняты, проводится постатейное голосование, а также голосование по каждой внесенной поправке. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу представительный орган одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.

Если в ходе первого чтения будет признано, что проект не требует поправок, он может быть принят без второго чтения, если за него проголосовало необходимое количество от численного состава депутатов, установленное регламентом для принятия решения по данному вопросу.

Поправки к обсуждаемому проекту вносятся в письменном виде и передаются не позднее чем за 10 дней до начала второго чтения.

Второе чтение начинается с доклада представителя соответствующего постоянного комитета о результатах рассмотрения проекта, поступивших поправках и результатах их обсуждения. Процесс обсуждения проекта во втором чтении аналогичен обсуждению проекта в первом чтении. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. В результате второго чтения представительный орган принимает обсуждаемый акт, отклоняет его либо возвращает на доработку .

Рассмотренные стадии муниципального нормотворческого процесса дополняет не менее важная стадия - подписание и обнародование. Нормативный акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования, который, в свою очередь, имеет право его отклонить. В этом случае указанный акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений и вновь рассматривается. Если при повторном рассмотрении акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Порядок обнародования муниципальных актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан .

Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования (опубликования), иные - в порядке, установленном уставом, за исключением норм о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ .

Представительный орган муниципального образования либо его председатель могут принять решение о немедленном обнародовании муниципального правового акта через средства массовой информации (радио, телевидение) и издательства.

После обнародования муниципальный правовой акт вступает в силу и подлежит соблюдению на территории муниципального образования всеми участниками правоотношений. За неисполнение муниципальных правовых актов предусмотрена ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Приведение муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством осуществляется посредством дачи экспертных заключений органам местного самоуправления и внесением их в муниципальный регистр.

Отменить муниципальные правовые акты или приостановить их действие могут:

• органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) соответствующий акт;
• законы субъектов РФ, в том случае, если правовые акты регулируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
• уполномоченные органы государственной власти РФ (субъекта РФ).

Муниципальные нормативные акты образуют единую и целостную иерархическую систему, в которую входят:

• 1) устав муниципального образования;
• 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• 3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• 4) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Он имеет вид кодифицированного акта и призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, его правовой статус, обладает признаками учредительного документа. Исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, самостоятельно и независимо от государства определяет саму систему самоуправления, структуру его органов.

Устав принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), поэтому обладает повышенной легитимностью, являясь основой дальнейшего местного нормотворчества и обладая высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем четких норм прямого действия и механизмов их реализации.

Уставом муниципального образования определяются:

• наименование муниципального образования;
• перечень вопросов местного значения;
• формы, порядок и гарантии участия населения в решении местных вопросов, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• структура и порядок формирования муниципальных органов;
• наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• срок полномочий представительного органа, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
• виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением;
• порядок внесения изменений и дополнений в устав местного самоуправления и др.

Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципального образования находится в ведении муниципального образования.

Устав муниципального образования, а равно правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации (рис. 4.3), которая, как правило, не проводится без правовой экспертизы. Правовая экспертиза необходима для решения основного вопроса, - соответствует ли устав муниципального образования действующему законодательству? Таким образом, государственная регистрация здесь выступает как институт по защите прав и свобод человека и гражданина.

Рис. 4.3.

Государственная регистрация осуществляется в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:

• противоречие устава Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
• нарушение установленного порядка принятия устава.

После государственной регистрации устав официальным образом публикуется, после чего вступает в силу.

Особенности принятия нормативных актов на местном референдуме.

Прямое волеизъявление граждан выражается в непосредственном их участии в управлении делами не только государства, но и местного сообщества. Это и есть прямая (непосредственная) демократия. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, называет прежде всего решение, принятое на местном референдуме.

Большое значение имеет вид референдума: общеобязательный либо факультативный. Обязательным признается референдум, проводимый по тем вопросам, решения по которым (в соответствии с уставом муниципального образования или федеральным и региональным законодательством) вправе принимать только члены местного сообщества непосредственно. Результаты такого референдума имеют обязательный характер. Что же касается факультативного местного референдума, то его проведение необязательно.

Инициаторами проведения местного референдума могут быть:

• население;
• представительный орган муниципального образования по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в референдумах;
• местный представительный орган и глава администрации по собственной инициативе совместно.

Круг вопросов, решаемых на местном референдуме, определяется в законах субъектов РФ, однако п. 1 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивает их перечень, определяя, что это вопросы местного значения.

В законах субъектов РФ о референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состоявшимся в том случае, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Порядок принятия решения на местном референдуме:

• 1) решение принимается путем голосования;
• 2) проведенный подсчет голосов оформляется протоколом участковыми комиссиями по проведению референдума;
• 3) итог голосования устанавливает избирательная комиссия муниципального образования путем составления протокола с указанием в нем необходимых данных, подписанного всеми членами комиссии, в трех экземплярах;
• 4) избирательная комиссия по проведению референдума определяет его результаты путем суммирования данных, представленных в протоколах; к протоколу о результатах голосования, подписанному всеми присутствующими членами комиссии, прилагается сводная таблица;
• 5) принятое решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию но истечении 10 дней после определения результатов;
• 6) принятое решение вступает в силу со дня опубликования.

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному

исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

• Регламенты представительных органов муниципальных образований предусматриваютположение о том, что для принятия решения представительным органом необходимо либоквалифицированное большинство голосов депутатов, либо их большинство. Как правило,квалифицированное большинство голосов депутатов требуется для принятия решений,утверждающих устав муниципального образования, решений о внесении в него измененийи дополнений.
• За исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено законом.
• Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ;часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ.
• Это может быть местная газета либо сборник муниципальных правовых актов.

Корж Е. Г.

ассистент кафедры гражданского и корпоративного права Инженерно-технологической академии Южного федерального

университета (ИТА ЮФУ), г. Таганрог

ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В статье рассматриваются проблемы согласованной деятельности Федеральных органов власти и органов местного самоуправления. Анализируются положения Конституции Российской Федерации и других федеральных законов, регулирующих порядок создания, организации и деятельности муниципальных органов власти. Рассматриваются вопросы оптимального правотворчества в этой области и наиболее эффективного применения законов.

Ключевые слова: местное самоуправление, правотворчество, государство, Конституция РФ, нормативно правовые акты, правовая основа.

Местное самоуправление есть самостоятельная инициативная деятельность территориальных (местных) сообществ по решению вопросов их жизнедеятельности. Местное самоуправление базируется на таких конституционных принципах, как гарантированность, самостоятельность; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность муниципальных органов перед населением; выборность; открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.

Правотворчество является одной из форм реализации правовой политики. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не принимают законов, их можно отнести к числу правотворчества (правотворчество органов муниципальных образований).

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и иные федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, помимо финансово-экономической самостоятельности, устанавливает и юридическую самостоятельность, направленную на необходимость правовой регламентации достаточно широкого круга вопросов местного значения. Нормативные правовые акты играют важную роль в процессе функционирования местного самоуправления. Правотворчество является одним из важнейших аспектов деятельности местного самоуправления. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно. Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса. Согласно ст. 130 Конституции РФ, одной из задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения .

Тем самым на конституционном уровне четко закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления решают проблему разработки проектов правовых актов либо путем закрепления нормативно-правовых актов, разработанных на региональном уровне, что подрывает конституционный принцип независимости местного самоуправления, либо использованием не в должной мере представленной Конституцией Российской Федерации юридической самостоятельности.

Правовая реформа в Российской Федерации непосредственно связана с правовым обеспечением местного самоуправления и отражением в ней тех изменений, которые произошли в государстве, а именно: на местный уровень должно быть перенесено обязательство государства по защите конституционных прав и свобод граждан и реализация их полномочий в области местного самоуправления. Также немало важен государственный контроль над местным самоуправлением. Он осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на 2 вида:

1) контроль над соблюдением законов, который включает:

Контроль над соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

Контроль над законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение законов;

Контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;

2) контроль над органами местного самоуправления по осуществлению ими отдельных государственных полномочий.

Каждый из перечисленных видов контроля над местным самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти может быть охарактеризован как административный. Однако следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации считает противоречащим Конституции Российской Федерации право органов государственной власти субъекта Российской Федерации отменять акты органов местного самоуправления.

Анализируя государственный контроль над местным самоуправлением, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Как предусмотрено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить .

В ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаимодействия не должен выполнять в различных сферах несвойственные ему функции. Таким образом, исключается дублирование субъектами взаимодействия друг друга, повышается эффективность их совместной деятельности.

Залогом дальнейшего успешного развития федеративного государства является согласованная деятельность всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять .

Также следует сказать, что после принятия Федерального закона №131 -ФЗ положение стало заметно изменяться в лучшую сторону . Проведена большая работа по приведению в соответствие массива местных правовых актов с федеральным законодательством, активно формируются в соответствии с законодательством органы местного самоуправления, вносятся коррективы в базовые документы, такие, как: уставы, положения, статусы и др. документы, регламентирующие местное самоуправление. Приведение органов

самоуправления в соответствие с законом позволяет устранить ряд несоответствий между федеральным и местным законодательством. Важнейшим моментом муниципальной реформы является разграничение полномочий между уровнями власти, когда каждый уровень наделяется своей компетенцией, имеет права и несет ответственность по вопросам своего ведения.

Важное место во взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимает ряд субъективных факторов. К их числу следует отнести: наличие желания взаимодействовать; психологическую готовность к взаимодействию; способность к компромиссам в процессе взаимодействия; умение проникнуться интересами взаимодействующей стороны; готовность действовать ради достижения общей цели.

Ведущее место в области местного самоуправления, как и во всей правовой системе Российской Федерации, принадлежит Конституции Российской Федерации, которая закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление как основополагающий принцип организации осуществления власти в обществе и государстве, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления и его органов в системе управления обществом и государством, устанавливает его самостоятельность в пределах закрепленных полномочий. Органы местного самоуправления самостоятельно решают все вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, определяют размеры обязательных платежей в виде отчислений от прибыли предприятий муниципального подчинения и других организаций, действующих на территориях, подконтрольных местному самоуправлению. Органы местного самоуправления производят охрану общественного порядка, осуществляют комплексные меры социально-экономического развития соответствующей территории, содержат муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования, равно как и соответствующих учреждений здравоохранения и санитарного благополучия населения.

Население муниципального образования вправе участвовать в организации местного самоуправления посредством референдума, выборов, собраний (сходов), отзыва депутатов, народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления и непосредственно. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации, одной из задач местного самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Тем самым на конституционном уровне четко закреплено существование независимой от государства системы власти для решения вопросов местного значения.

Процесс решения вопросов местного значения схематично можно представить в виде следующих различных по своему содержанию и специфике форм деятельности:

1) определение задачи, программы и плана деятельности;

2) практическая реализация соответствующих планов и программ;

3) контроль выполнения.

Важную роль в процессе функционирования местного самоуправления играют нормативные правовые акты. Право местного самоуправления на принятие нормативных правовых актов прямо вытекает из федерального законодательства. В основном, акты местного самоуправления могут быть двух видов: нормативными и правоприменительными. Объединяющий их юридический признак заключается в том, что все они обязательны к исполнению .

Ст. 45 Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет положение, согласно которому решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, также органами местного самоуправления и гражданами.

Помимо нормативных правовых актов органов местного самоуправления, следует выделить акты, принятые на местном референдуме, причем решения референдума имеют высшую юридическую силу в системе нормативных правовых актов муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Существует еще один путь участия граждан в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а именно - народную правотворческую инициативу. Статья 26 Федерального закона закрепляет это понятие: население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию.

Закон различает право на правотворческую инициативу, и право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Отличие права народной правотворческой инициативы состоит в том, что оно неминуемо порождает обязанность представительного органа рассмотреть ее и принять коллегиально мотивированное решение по существу инициативы.

Также следует выделить рабочие документы органов местного самоуправления: протоколы заседаний, доклады, извещения, письма и др. Перечисленные акты предназначены для внутреннего пользования и непосредственно не входят в сферу правотворчества, тем не менее, их правильное оформление и составление важно для обеспечения эффективного правотворчества.

Правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, можно разделить на два вида: акты, принимаемые населением на местном референдуме, собрании или сходе, и акты, которые принимают органами и должностными лицами местного самоуправления. Второй вид правовых актов в свою очередь можно разделить на нормативно - правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила, адресованные широкому кругу лиц, и индивидуальные, регулирующие только конкретные отношения или касающиеся конкретных лиц, рассчитанные на однократное применение .

Необходимо подчеркнуть, что закрепляемые формы, принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении не отражают полной картины процесса взаимодействия сторон. Содержание уставов в большинстве случаев не отражает каких-либо особенностей, связанных с процессом взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако с точки зрения создания правовых основ для взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти

субъектов Российской Федерации представляется, что данный вопрос в ряде случаев решен в достаточном объеме.

Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль над местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию взаимодействия, а соответственно повышают эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

И хотя в Конституции РФ отсутствуют нормы, определяющие структурную иерархию представительных органов, и не устанавливается подчиненность представительных органов субъектов Федерации федеральному представительному органу, следует учитывать, что народное представительство в России связано с Конституцией РФ и федеральными законами. Местная власть существует не сама по себе, а является основой устойчивости и стабильности развития народовластия, начиная с низшего уровня и прирастая верхними эшелонами власти в условиях единого федеративного государства . Решать проблемы становления активного развития местного самоуправления в Российской Федерации необходимо на разных уровнях власти и в разных направлениях. Но для успешного развития местного самоуправления нужно комплексное решение стоящих проблем. Решая только одну проблему, невозможно будет решить все остальные. Это должны понимать все стороны, как представители государственных органов, так и муниципальных.

Таким образом, можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.

Литература

1. Конституция Российской Федерации, принята 12 декабря 1993 года. С учетом поправок, внесенными законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ.

2. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10. 2003. № 131-ФЗ. (в ред. от 15.02.2016. № 17-ФЗ) / Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 7. - Ст. 905.

3. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998. № 55-ФЗ / Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 15.

4. Муниципальное право России: Учебник / отв. ред. С.А. Авакьян - М.: Проспект, 2010. - 369 с.

5. Гулина В.В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института / Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 9.

6. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. - М.: Проспект, 2009. -

7. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: 2007. - 672 с.

"Глава местной администрации", 2012, N 3

В ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.

<1> Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации с последующими изменениями // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Данное требование в полной мере относится и к правовым актам органов местного самоуправления.

Муниципальное правотворчество является важнейшим инструментом как осуществления местного самоуправления населением непосредственно, так и реализации управленческих решений, принимаемых органами местного самоуправления. В процессе осуществления муниципального правотворчества органы и должностные лица местного самоуправления сталкиваются с целым рядом проблем. Ниже рассмотрим некоторые из них.

Необходимость органов местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленная многочисленными проверками правоохранительных органов

Законы не всегда принимаются с отсроченным моментом вступления в силу, а проверки компетентных органов (чаще всего прокуратуры) начинаются сразу же после введения в действие очередного закона. Так, проверки соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в Федеральный закон N 131-ФЗ, как правило, проводятся не позднее одного месяца с момента внесения изменений <2>. При этом внести изменения в устав муниципального образования в течение одного месяца не всегда возможно, даже если корректировка устава не требует проведения публичных слушаний. Особенно остро стоит этот вопрос в период традиционных перерывов в работе (так называемых каникул) представительного органа муниципального образования (январь, июль, август). С данной проблемой сталкиваются и местные администрации <3>.

<2> См.: п. 2.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления". Текст Приказа официально не опубликован.
<3> Для информации: в администрации г. Сургута в 2010 г. было проведено различными надзорными органами 107 проверок, касающихся ее правотворческой деятельности.

При этом для решения этой проблемы при введении в действие федеральных законов следует учитывать разумные сроки, необходимые для подготовки и принятия соответствующих муниципальных правовых актов.

Неполнота термина "муниципальный правовой акт", используемого в Федеральном законе N 131-ФЗ

Статья 2 Федерального закона N 131-ФЗ закрепила следующее определение муниципального правового акта: муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Однако анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о неполноте термина "муниципальный правовой акт", не учитывающего решения, принимаемые в целях реализации предусмотренных законодательством прав органов местного самоуправления. Так, ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрены права органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. И совершенно очевидно, что решение таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных правовых актов, даже если они не отражены в уставе муниципального образования в виде конкретных полномочий органов местного самоуправления <4>.

<4> Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" понятие "муниципальный правовой акт" дополнено решениями органов местного самоуправления по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Кроме того, несмотря на то что обеспечение собственной деятельности не является основной целью создания и существования органов местного самоуправления, эта функция опосредованно влияет на качественное решение вопросов местного значения, реализацию переданных государственных полномочий или осуществление иных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В связи с этим есть основания относить акты по организации деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц к актам муниципального правотворчества.

Тем не менее в определение понятия "муниципальный правовой акт", данное в Федеральном законе N 131-ФЗ, указанные акты должностных лиц и органов местного самоуправления не включены. В связи с этим необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ, корректирующих понятие "муниципальный правовой акт".

О результатах муниципального правотворчества

К результатам муниципального правотворчества следует относить не только муниципальные правовые акты, но и договоры, заключаемые муниципальными образованиями как публично-правовыми субъектами.

Так, ч. 4 ст. 8 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. При этом на основании заключенных соглашений может возникнуть необходимость в принятии соответствующих муниципальных правовых актов каждой из сторон (например, решение представительного органа о внесении изменений в местный бюджет, акты исполнительно-распорядительного органа о порядке исполнения такого соглашения его структурными подразделениями и др.). Анализ норм действующего законодательства позволяет выделить еще как минимум, две категории договоров, характерных для публично-правового статуса органов местного самоуправления: договоры, заключаемые в рамках сотрудничества с органами государственной власти и в рамках социального партнерства.

Учитывая публично-правовой статус органов местного самоуправления и участие их в соглашениях от имени муниципального образования, фактически и являющегося стороной, закрепленные в соглашениях предписания приобретают обязательное значение не только для самих органов местного самоуправления, но и для соответствующего муниципального сообщества (присутствуют признаки нормативности).

В связи с этим необходимо:

• введение обязательной антикоррупционной экспертизы заключенных органами местного самоуправления нормативных договоров и их проектов;
• внесение нормативных договоров в особый регистр (по примеру муниципальных нормативных правовых актов);
• введение необходимости официального опубликования в качестве обязательного условия для вступления нормативных договоров в законную силу.

Необходимость доработки института схода граждан

Анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что сход граждан - это форма непосредственного решения населением вопросов местного значения, аккумулировавшая в себе возможность решения вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, и полномочия представительного органа муниципального образования.

При установлении порядка принятия муниципальных правовых актов на сходе граждан необходимо учитывать двоякий статус схода граждан. Так, при рассмотрении на сходе граждан вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, допустимо принятие самодостаточных (не требующих утверждения никакими органами и должностными лицами местного самоуправления) правовых актов, а при реализации полномочий представительного органа муниципального образования возможно введение процедуры направления муниципальных правовых актов, принятых на сходе граждан, главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Так как сход граждан осуществляет и полномочия представительного органа местного самоуправления, в т.ч. отнесенные к его исключительной компетенции (ч. 2 ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ), то правила голосования по таким вопросам, отнесенным к полномочиям представительного органа местного самоуправления, на сходе граждан должны быть аналогичны правилам, предусмотренным для представительного органа (например, в отношении принятия устава муниципального образования - не простым, а квалифицированным большинством от участников схода).

Указанные выводы требуют более четкого закрепления в Федеральном законе N 131-ФЗ (несмотря на незначительное количество решений, принимаемых в РФ на сходах граждан, по сравнению с решениями, принимаемыми органами местного самоуправления) института схода граждан.

Отсутствие четких критериев определения нормативности муниципального правового акта

Законодательно понятие нормативного правового акта до настоящего времени не установлено. Однако Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <5> определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются:

• издание его в установленном порядке;
• издание управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц;
• правила поведения рассчитаны на неоднократное применение;
• правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

<5> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Российская газета. 8 декабря 2007. N 276.

При определении нормативности муниципального правового акта нередко возникают разногласия между муниципальными правотворческими органами, органами прокуратуры и органами юстиции. Это вынуждает органы местного самоуправления искать варианты введения более подробных характеристик для определения нормативности правового акта в собственных экспертных целях.

Пример. Так, Приказом Правового управления администрации г. Сургута была утверждена Методика определения статуса муниципального правового акта как нормативного <6> для использования работниками Правового управления в целях проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которой нормативными актами (помимо совокупности признаков, указанных в Постановлении Пленума Верховного Суда от 29.11.2007 N 48) следует считать также акты:

• направленные на утверждение каких-либо документов, в т.ч. подготовленных иными органами, требующих обязательного утверждения органами местного самоуправления для придания им статуса общеобязательных правил поведения, для использования третьими лицами (например, утверждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости <7>);
• не содержащие в тексте указания на конкретного правообладателя и не адресованные конкретным лицам (отсутствуют фамилия, имя, отчество, названия юридических лиц);
• вносящие изменения или дополнения в муниципальный нормативный правовой акт;
• определяющие и устанавливающие определенные правила, порядки, положения, регламенты, действие которых распространяется не на работников органов местного самоуправления и их структурных подразделений, а на третьих лиц (например, следуя этому правилу, положение о конкурсе на замещение кадрового резерва органов местного самоуправления - нормативный акт, а положение об аттестации муниципальных служащих - акт ненормативного характера);
• не носящие рекомендательного характера.

<6> См.: Приказ Правового управления администрации г. Сургута от 03.04.2009 N 8 "Об утверждении Методики определения статуса муниципального правового акта как нормативного". Текст не опубликовывался, информационный банк администрации г. Сургута.
<7> См.: ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Российская газета. 01.08.2007. N 165.

Для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимы законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта либо разработка единой методики определения нормативности правового акта на федеральном уровне.

Неразвитость института антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов

В настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы обязательно в отношении не только проектов, но и вступивших в законную силу нормативных правовых актов, а само ее проведение осуществляется не только правотворческим органом, но и органами прокуратуры, юстиции и различными институтами гражданского общества. Однако в законодательстве не установлены последствия неустранения выявленных коррупционных факторов. Так, если в случае принятия противоречащего закону правового акта его можно обжаловать в судебном порядке (у судов имеется соответствующая юрисдикция), то в случае принятия коррупционного правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной опасности невозможно. Кроме того, нет сегодня и законодательно установленной обязанности официально публиковать результаты антикоррупционных экспертиз, проводимых органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, в настоящее время антикоррупционная экспертиза (и то только в случае ее публичности) может лишь формировать определенное общественное мнение в отношении конкретного муниципального нормативного правового акта или его проекта, но не может служить основанием для привлечения к ответственности должностных лиц или отмены коррупционного муниципального нормативного правового акта.

В связи с этим требуется корректировка антикоррупционного законодательства в этой части.

Противоречивость норм Федерального закона N 131-ФЗ в отношении собственных актов главы муниципального образования

Согласно ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает:

• в случае если является председателем представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;
• в случае если является главой местной администрации, постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, и распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Это дало возможность органам юстиции, отвечающим за регистрацию уставов муниципальных образований, говорить о необходимости приведения правотворческих полномочий глав муниципальных образований в соответствие с указанной нормой, исключив из компетенции глав муниципальных образований, возглавляющих местные администрации, право издания собственных правовых актов <8>.

<8> Письмо Департамента по вопросам юстиции Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 05.02.2009 N НК-593. Текст не опубликовывался, информационный банк администрации г. Сургута.

Однако из анализа норм действующего федерального и регионального законодательства следует, что глава муниципального образования обладает собственной компетенцией, которая следует за ним независимо от того, возглавляет он исполнительно-распорядительный орган муниципального образования или является председателем представительного органа муниципального образования. В рамках этой компетенции он вправе издавать собственные муниципальные акты. Так, являясь органом местного самоуправления и, следовательно, будучи наделенным правом издания собственных муниципальных правовых актов, глава муниципального образования вправе:

• самостоятельно регулировать порядок принятия таких актов (п. 3 ч. 4 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ);
• созывать сход граждан (ч. 3 ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ);
• назначать публичные слушания (ч. 1 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ);
• назначать собрания граждан (ч. 2 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ) и др.

Выполняя же функции руководителя органа местного самоуправления в зависимости от места в структуре органов местного самоуправления, глава муниципального образования действует (а значит, должен издавать муниципальные правовые акты) от имени соответствующего должностного лица (председателя представительного органа местного самоуправления) или органа местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, представляется некорректным рассмотрение в Федеральном законе N 131-ФЗ права главы муниципального образования на издание муниципальных правовых актов (п. 3 ч. 4 ст. 36) как права на издание муниципальных актов только в рамках полномочий либо председателя представительного органа, либо главы местной администрации. Норму, изложенную в ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, следует воспринимать как упорядочение правотворческих полномочий главы муниципального образования, являющихся только частью его сложносоставной компетенции, относящейся к статусу главы муниципального образования как руководителя органа местного самоуправления. Вторая составляющая правотворческой компетенции, относящаяся к его статусу как высшего должностного лица местного самоуправления, осталась неурегулированной в ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, что позволяет восполнить данный пробел в уставе муниципального образования.

Текучесть профессиональных юристов, участвующих в муниципальной правотворческой деятельности

Возрастающая ответственность органов местного самоуправления за подготовленные документы и принятые решения, необходимость реализовывать зачастую взаимоисключающие нормы разных законов или законов и иных федеральных нормативных актов <9>, бесконечная работа в результате изменений законодательства сегодня, к сожалению, вынуждают квалифицированных специалистов оставлять муниципальную службу. В первую очередь это касается юристов. Ведь именно от них зависит качество муниципальных правовых актов, судебная защита интересов муниципального образования и правовая безопасность органов местного самоуправления.

<9> Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривается существование перечней должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанные перечни по смыслу ст. 8 утверждаются исключительно нормативными правовыми актами Российской Федерации, то есть их утверждение не относится к компетенции органов местного самоуправления. Однако рекомендательная норма, содержащаяся в п. 3 Указа Президента РФ от 18.05.2009 N 557, дает основание контролирующим и надзорным органам (в частности, прокуратуре) требовать утверждения подобных перечней актами органов местного самоуправления // Российская газета. 30.12.2008. N 266; 20.05.2009. N 89.

В условиях же реализации Национального плана противодействия коррупции <10> на правовые службы органов государственной власти и органов местного самоуправления возлагается дополнительная ответственность за проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых соответствующими органами нормативных правовых актов. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <11> также уделяет особое внимание повышению качества принимаемых правовых актов и, как следствие, профессиональному уровню юридических кадров.

<10> Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568) // Российская газета. 5 августа 2008. N 164.
<11> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 30 декабря 2008. N 266.

Определенным решением проблемы текучести кадров в сфере муниципального правотворчества могло бы стать введение системы дополнительного материального стимулирования по примеру Указа Президента РФ от 08.05.2001 N 528 "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" <12>. Данный Указ в целях повышения уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти предоставил руководителям федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, или руководителям их аппаратов с 1 июня 2001 г. право устанавливать лицам, замещающим в федеральных органах государственной власти, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ, должности, в основные служебные обязанности которых входит проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя, имеющим высшее юридическое образование, определенные доплаты.

<12> Указ Президента Российской Федерации "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" // Российская газета. 12 мая 2001. N 89.

При этом очень немногие субъекты РФ приняли правовые акты, определяющие состав денежного содержания муниципальных служащих и предоставляющие возможность подобных выплат юристам органов местного самоуправления. Так, в Омской области такой акт принят.

Отсутствие единого классификатора (кодификатора) муниципальных правовых актов

Федеральный закон от 08.11.2007 N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" <13> (далее - Федеральный закон N 260-ФЗ) стал первой попыткой учета и систематизации муниципальных правовых актов на государственном уровне.

<13> Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" // Российская газета. 14 ноября 2007. N 254.

Однако совершенно очевидно, что проблема систематизации муниципальных правовых актов не может быть решена только с помощью реализации указанного Закона. Четко систематизировать муниципальные правовые акты возможно с помощью кодификации. Однако для того, чтобы муниципальные образования не создавали множество собственных систем муниципальных правовых актов, необходимо предложить им единые правила кодификационного учета актов муниципального правотворчества.

В основе отраслевой структуры права лежат по преимуществу особенности отдельных сфер общественной и государственной жизни (хозяйственная деятельность, внешнеэкономическая деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона, др.), особенности отдельных средств социального регулирования (информация и информатизация, финансы, индивидуальные правовые акты, др.), особенности отдельных объектов правового регулирования (природные ресурсы). Именно на базе отраслевой структуры законодательства выстроен Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 N 511 <14>.

<14> Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О Классификаторе правовых актов" с последующими изменениями // Российская газета. 21, 22, 23 марта 2000 г.

Именно его можно было бы использовать в качестве основы для проведения единой комплексной систематизации муниципальных правовых актов.

Так, полномочия муниципальных образований, их органов местного самоуправления содержат многие отраслевые рубрики Классификатора правовых актов. Это рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, включении муниципальных образований в гражданский оборот, муниципальном жилищном фонде, его приватизации, коммунальном хозяйстве, регулировании труда (службы) муниципальных служащих, местных бюджетах, налогах и сборах, городском транспорте. Целый ряд рубрик выделяют акты, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности (земельные отношения, использование и охрана недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира, др.). Муниципальных образований, органов местного самоуправления касаются и иные отраженные в Классификаторе сферы. Это административно-территориальное деление, референдумы, выборы, образование, опека и попечительство, обращения граждан и многие другие.

При этом следует понимать, что в чистом виде применение Классификатора на муниципальном уровне невозможно. В качестве структуры для систематизации муниципальных правовых актов представляется логичным использовать вопросы, находящиеся (в т.ч. переданные) в ведении органов местного самоуправления:

• вопросы местного значения, соответствующие определенному виду муниципального образования;
• вопросы по реализации переданных в установленном порядке полномочий Российской Федерации и государственных полномочий субъектов РФ;
• вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ);
• вопросы обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления.

Отсутствие нормативно закрепленных правил юридической техники

В настоящее время отсутствует какой-либо правовой акт, закрепляющий правила юридической техники и четко регламентирующий, в чем они заключаются. Данные правила, несмотря на широкое распространение в правотворческой деятельности, существуют лишь в качестве научной разработки в рамках учебной дисциплины "Теория государства и права". Парадокс ситуации заключается в том, что в правовых актах федеральных органов (как правило, в регламентах) установлены требования соблюдения этих правил.

Пример. В п. 60 Регламента Правительства РФ <15> установлено, что проекты федеральных законов, указов Президента РФ нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер, до внесения в Правительство направляются на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники.

<15> Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Российская газета. 08.06.2004. N 119.

Кроме того, в соответствии с п. 29 Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ <16> заключение Минюста России по результатам правовой экспертизы должно содержать оценку соответствия текста законопроекта правилам юридической техники <17>. Ссылка на указанные правила используется и в судебной практике <18>.

<16> Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 11.05.2009. N 19. Ст. 2346.
<17> Справочная правовая система "КонсультантПлюс" выдала 16 регламентов деятельности федеральных государственных органов, в которых используются ссылки на правила юридической техники.
<18> См., например: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.И. Олейника к Определению Конституционного Суда РФ от 14.07.1998 N 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой" // Российская газета. 11.08.1998. N 152.

Правовое закрепление общих правил юридической техники позволило бы более качественно осуществлять правотворческую деятельность органам местного самоуправления и их должностным лицам, сделало бы создание правовых актов более простым для тех муниципальных образований, в которых отсутствуют квалифицированные специалисты (особенно это актуально для небольших поселений).

В заключение следует отметить, что органам местного самоуправления и органам государственной власти необходимо заботиться о четкости закрепляемых на соответствующем уровне правотворческих процедур, разработке стандартных (модельных) правовых актов, повышении профессионального уровня кадров, отвечающих за правотворческий процесс муниципального образования. При этом нормы, регулирующие вопросы муниципального правотворчества, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве, с одной стороны, не должны вводить органы местного самоуправления в заблуждение относительно их правотворческих возможностей, а с другой стороны - не должны создавать условий для злоупотреблений при осуществлении муниципальной правотворческой деятельности.

Н.Алешкова

заместитель главы